“好的税制要照顾穷人,也要留住富人”

  —— 专访国家税务总局原副局长许善达
作者:本刊记者徐瑗 发自北京 来源:南风窗 日期:2011-06-24 浏览:2739
  个税作用有限
  《南风窗》:个人所得税改革广受关注,个税起征点拟调整为3000元,这是否应该考虑到不同城市之间的差异?
  许善达:发达国家有中央政府的个人所得税,也有地方政府的个人所得税。我们现在的个人所得税采用分成制,60%归中央,40%归地方。各地差别原则上讲应由地方政府考虑,中央政府负责全国的一致性,但我国现行税制中,地方政府没有这个权力。原则上,税收应该有差别,问题在于差别由谁来决定。假如想有差别,那么需先改革税制,中央和地方采用不同的税率,中央税多少,地方税多少,然后中央下放税率管理权力。由地方决定差别。这就涉及税制的重大变革了。
  《南风窗》:现行个税最大缺陷是什么?
  许善达:这个问题比较复杂。首先中国税制和发达国家有很大区别,我们是以间接税为主。1994年新税制设计的时候,我们说的是双主体,即间接税和直接税两个主体,但实际还是一个主体,即流转税(间接税)为主体,所得税一直不是主体,目前个税总额仅占我国各项税收总额的6%~7%,这么少的份额,要被赋予调节差距的强大功能,显然是不现实的。我国以间接税为单一主体的税收格局还会持续很长的时间,所以在相当长时间内都不能期望个人所得税在调节收入分配不公上发挥很大作用,这是对我国国情的基本判断。
  《南风窗》:那您觉得个税改革目标到底是什么?
  许善达:我的看法就是首先不能寄予它太大的功能期望。从这出发,我觉得个人所得税还应该大幅度减税。对低收入群体的税收问题,有人主张:因为很多人达不到交税的门槛,所以对达到门槛交税的人不能减税。这个逻辑我不赞成。否则可以推论:应该降低门槛,让更多的人缴税,因为降低门槛以后还是有很多人达不到门槛。再推论一下,过去提高门槛的决策全是错误的,因为不提高门槛也还是有很多人达不到。我认为一方面要让交税的人少交税,另一方面要使达不到交税门槛的人增加收入,应该有配套的措施,这两方面不是对立的,应该是相辅相成的。
  对高收入群体也有一个税制调整的问题。一个好的税制,首先要照顾穷人,但也要留住富人。我们个人所得税的最高税率为45%,现在为什么不降低呢?到底有多少人按照45%交税?现在富人移民的数量不少,原因很复杂,但这么高的税率肯定是原因之一。我们要更多地考虑富人这个群体可能带来的流转税收入,流转税也有调节收入差距的功能。一个人有钱了就会投资和消费,投资创造社会财富,从新创造的社会财富里就可以收到大量流转税。富人对一些高档商品的消费,比如,高档汽车、高档住房也会带来流转税、消费税以及其他很多税种的收入。
  所以我觉得,对于个人所得税特别高的税率,也可以降下来,这并不是说政府就不调节高收入群体了,调节高收入的手段有很多,真正有效率的,绝不是这45%工资薪金的个人所得税税率。从目前社会舆论看,可能赞成这个观点的人不多,但我觉得从全局考虑更符合实际。即使工资达到45%税率的水平,也只是中产阶层,对这个群体的劳务性收入不应该征过重的税。研究一下我党的历史经验,在土地革命中,我们党多次发生过侵犯中农、富裕中农的“左”的政策,比如“土地国有化”、“地主不分田,富农分坏田”、“按人口均分土地”,等等,给革命事业带来严重损失。这些历史经验对我们今天研究个人所得税有重要参考价值。
  《南风窗》:所以您主张个税改革方向是减税。
  许善达:“十二五”规划提出结构性减税,这其中包括了个税。在“十五”和“十一五”规划期间这10年,我国居民消费率下降、居民收入占GDP比重在下降。出现这个问题,有两个原因:一是市场经济本身就是这样的趋势。收入差距拉大,是市场经济的必然趋势,这一点,我跟吴敬琏先生有一点儿分歧,他认为收入差距拉大原因是垄断和腐败。我认为垄断和腐败是原因,但不是主要原因。也有些人认为我这个观点是对市场经济的否定,我认为不是否定,而是强调政府要发挥作用来缩小这个差距。我看实现居民收入增长速度不低于GDP的这个目标真的要在“十二五”规划落实的话,结构性减税是个必要条件。
  现在提到减税,就有人说没有减税的空间,有一个事情很多人都不了解,就是我们的外汇储备还是财政储备。进口一美元征的税,要远大于出口一美元退的税。只要把这个外汇储备用于进口了,它所潜在的财政储备功能就释放出来了。所以我们财政收入的增长还是没有问题的。顺差减少甚至一段时间出现一些逆差可能是未来几年的外贸形势,这会大大增加财政收入。
  
  减少小户纳税降低征税成本
  《南风窗》:那您认为我国现在宏观税负到底处于什么样的水平?财政部说我国宏观税负低于世界平均水平。
  许善达:财政部的口径就是它的预算,按照预算口径来看,结论没错。但是中国政府收入的口径要比财政部预算口径大得多。不算社会保障部分,美国的宏观税负21%,日本19%,中国不考虑社保也有20%。也就是说,不考虑社保部分,中国已经超过日本,跟美国基本接近,这个比例就不低了。财政部也有两个口径,一个预算口径,一个还管了一部分预算外的,两个放在一起,30%以上。所以中国政府收入比重放在国际上比已经不低。如果说低,也只能说社会保障部分占GDP比重低。
  《南风窗》:所以您主张要减税。
  许善达:不是我主张要减税,而是国务院已经明确“继续实施结构性减税”。减税同时也要与费改税综合起来考虑,就是税要减,很多费要改成税。费太多不是一个好的财政体制,好的财政体制,还是应该统一由财政纳入预算管理。这个问题说到底始于上世纪80年代改革初期,当时各个部门都需要钱,财政收入不足以支撑,只能让各个部门自己收费。收费的成本是很高的,越是分散性的征收,成本越高。
  1998年我国就提出费改税,10多年过去,只完成了两项费改税,即车辆购置附加费改成车辆购置税、养路费改成消费税。费改税还是改得太慢太少,游离在预算外的各种收费还是太多。这个问题跟当前税负水平判断都是相关联的。
  《南风窗》:您说越是分散性的收费,成本越高。从《中国税务报》公布的数据看,中国征税的成本已远远高于美国、日本、新加坡和澳大利亚。这个成本还不包括高昂的收费成本。
  许善达:这主要指税务局的行政费用,就是税务机关征税花了多少钱。原来有些税种设计时就不计成本,比如屠宰税、农业税,等等。哪怕收1元钱的税5毛钱甚至是8毛钱成本也无所谓。最典型的例子是农业税,全国征600亿,成本有多少都算不出来的。比如,北京在废除农业税前,能收约8000万农业税,征收直接成本就有6000万,早就没有什么征收的价值了,但税法规定不收不行,你就得派人下去收。所以税制设计和税收成本是有关联的,越是对分散户征税成本越高,越是集中大户,成本越低,这是很简单的道理。这取决于中国在成本和税收中间,如何达成平衡。小纳税人的税,捡得越多成本越高。
  《南风窗》:所以放弃一些小的纳税人可以降低征税成本。
  许善达:应该说分税制改革以后的10几年,征税成本是逐步降低的。因为,一是征税成本增速低于税收收入增速,二是改革了税制结构,越是把小户减税减得越好,成本就越低。所以成本高低不完全是征收问题,跟税制设置有关系。这是一方面,当然还有另一方面,比如有些税种减免了,但是税务人员还在,不收税但工资还得发,没有政策说少收税就得解雇税收人员。谈到征收成本,各部门征收的各种行政性收费的成本比税务局征税的成本高得多,应该引起更多的关注。
  现在全国不到10%的企业交90%的税,反过来说,90%的企业交10%的税。可见,小户数量很多但税收不多,像个体户税收起征点就完全可以进一步提高,可从每月5000元提高到1万元甚至更高一点。这样又有一批个体户退出征税,征税成本就会大大下降。
  《南风窗》:但我看到征税成本从1993年的3.12%,上升到现在的5%~6%,并不是下降的趋势。
  许善达:1994年税制改革后的一段时间成本肯定是上升的,因为一个局改成两个局了,就得加人,增加办公条件,盖房子买车,这个开支增大。但肯定有一个拐点,几年以后,成本绝对额虽然是上升的,但肯定比重是往下降的。
  《南风窗》:我们看到《福布斯》杂志每年会在全球范围内公布一个税负痛苦指数的调查报告,2009年中国排第二位,相关官员认为这项调查并不科学,但这个评价结果结合您说到的全口径税负水平的话,是否一定程度上反映了中国真实的税负水平?
  许善达:这个指数不能反映税负水平。这个痛苦指数,是把所有税种的最高税率加在一起,各个国家税种不一样,最高税率不一样,能反映什么?实际负担和最高税率是两回事,比如增值税17%,营业税5%,其实营业税5%的负担比增值税重,因为增值税17%有进项税扣除。所得税率是25%,那25%和营业税率5%相加可以吗?这么加没道理,因为它基数不一样,实际上,即使是反映最高税率,这个指数也不科学,因为它不能反映各个税种收入的权重。如果把这个变成一个税负水平的指标,那绝对是不符合实际的。
  
  营业税改革可从上海试点
  《南风窗》:在加快转变经济发展方式的背景下,财政税收所担负的责任和压力是空前的,优化产业结构的要求和现行的税制存在着怎样的尖锐矛盾?
  许善达:应该说产业结构调整包括很多方面,其中很重要的一项就是要提高服务业的比重。我们这么多年想让服务业增长快一点、比重提高一点,但见效不大,原因有很多,其中对服务业征收营业税是一个重要的制度性障碍。营业税5%的税负比增值税17%的税负还高呢,因为它重复,一个环节一个环节重复征,多一项服务就多一道税,税上加税,在这个税制下,服务业想要发展得快不可能。
  但是要改,不容易。营业税主要是地方税,如果营业税改成增值税,就要成为共享税,划一部分去中央了,地方税收会减少。此外还会产生地区间横向影响,一个地区的营业税改了增值税,把另外一个地方的增值税给抵扣了。也就是说,营业税改增值税会使所有企业的税负发生变化,地方政府的收入发生变化。这项改革将使税收收入减少多少?在中央和地方之间、地区和地区之间怎样分布?谁来承担?这些问题的存在使这项改革推进的难度,不亚于1994年税制和分税制改革。
  《南风窗》:但是营业税不改,产业结构调整和转变经济发展方式就是句空话。
  许善达:对。但现在再像1994年那样改,改不成的,动作太大。虽然大家都觉得要改,但难下那么大决心一次性改革。所以有可能选局部地区和少数营业税税目,先改。改了以后试点成功了,逐渐扩大地区范围,扩大税目范围,花上几年时间。要我说从启动到完成5年算是理想的了,5年时间能不能完成我都打一个问号,难度相当大。1994年增值税改革的时候冒的政治风险也是很大的,当时出现了虚开发票现象,全国到处都是假发票,后来搞了个金税工程,才把虚开发票控制住了。时任国务院副总理的李岚清同志曾指出,中国引进增值税是好的,但如果虚开发票控制不住的话,那说明中国的国情不适合这种税,还得退回到产品税去。
  《南风窗》:基于这样的背景,所以您认为营业税的改革可以试点并稳步推进了。
  许善达:我曾经建议过在上海进行试点。因为上海要建设世界航运中心、金融中心,把交通运输业和金融业的营业税改一改,改了以后税收负担下降,也支撑两个中心发展。当然决策要由中央做,但上海也要有决心,在一定时期内做好税收减少的准备。
  《南风窗》:您认为将来税改的方向是什么?
  许善达:最大的改革还是营业税。未来5~10年内,中国政府能把营业税改革完成了,就是营业税变成增值税了,这对整个经济发展的推动作用是非常大的,而且能够持续让中国服务业迅速发展起来。1994年搞增值税的时候,谁想到今天中国变成世界工厂啊,但是没有增值税的改革哪里有世界工厂?同样,如果营业税改革得好的话,那中国就变成世界服务业大国了。
  
  房产税征收效果不乐观
  《南风窗》:您为什么不赞成和不看好房产税呢?
  许善达:从上海、重庆试点来看,效果尚未显现出来。还需要再观察一段。我认为房产税要不然就是收不上来,要不然征收过程会发生对抗行为,这两种情况必居其一。除非收多少算多少,但如果是这样,很快就会出现“劣币驱逐良币”现象,要想让每个人都交,必须对那些不交的人采取强制措施。而税务局要对那么多纳税人采取强制措施实在不可行,因此我不赞成这个制度。
  我主张消费税,就是出售房产的时候从溢价中缴税,这样纳税人就比较容易接受,我赚了一点,政府拿走一点。现在房产税等于居民住在自己的房子里,还要拿其他收入来交税,而这些收入已经是其他来源税后的收入了。征房产税税务局和当事人之间利益的冲突要比消费税尖锐得多,所以我认为中国没必要征房产税,消费税更可行。
  《南风窗》:您讲的没必要征房产税是指这个阶段还是未来都不必要?
  许善达:我觉得至少相当长的一个时期都没必要。我们现在税收主体还是间接税,要作为一个主体税收份额需要占40%,连所得税上升到一个主体还差很远,财产税更不用说了。
  《南风窗》:那政府推出房产税,是不是想要借房产税来达到房地产调控的目的?
  许善达:房产税出台的目的有很多说法:抑制房价、调节收入分配不公、调控需求等等。但是把这么多的功能都放在房产税上,就如同对个人所得税寄予过高期望一样——对占税收总额6%~7%的个人所得税都不能寄予那么大的期望,房产税怎么能承载这么多功能?甚至还有一种主张说用房产税取代土地财政,那更是荒唐可笑,土地收入几万亿啊,房产税收几万亿怎么得了?
  
  税改应更多体现纳税人的意志
  《南风窗》:无论是个人所得税、营业税、房产税还是其他税种的改革,是否应该更大程度体现纳税人的意志?
  许善达:你看当时车船税给人大报上去,1.6升以下的也要加税,人大把这部分加税的方案给否了。这次个人所得税调整,我估计人大也不会照单全收。这说明什么?说明人大比政府机关在涉及低收入群体的问题上,减轻或不增加低收入群体税收负担的政策方向要更明确一些,这就是部分地体现了纳税人的意志,在反映民意上会更充分、更准确一些。
  (沈翀一对本文亦有贡献)
    
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