地方债务的“有限责任”

虽然风险短期内不会爆发,但地方债务存在的一系列问题,仍然是中国经济发展中的一个隐雷,它体现的是整个经济体制中的结构性矛盾,即政府干预经济在缺乏透明和有效监督中所带来的伤害,而这种伤害,最终的承受者可能是民众。
作者:本刊记者邢少文 来源:南风窗 日期:2012-03-30 浏览:2625 收藏
  对于2008年4万亿大手笔的经济刺激计划对中国经济影响的评估,恐怕要花更长的时间去考察。这一刺激计划的后果之一,就是地方政府债务的快速增长,而这些债务带来的威胁会在地方政府换届之后成为怎样的“政治遗产”?
  外界对于地方债务的风险性有着不同的看法,不过对于它短期之内爆发的可能性,更多的意见保持着乐观。但如同慢性病一样,肌体被不停侵蚀,问题不断累积,那些在缺乏足够的约束机制之下形成的债务,其带来的伤害将一直隐隐作痛。
  
  被延缓的问题
  “现在已经不叫融资平台,都改叫公司了。”3月20日,国家开发银行湖南省分行一位人士对《南风窗》记者说。
  去年以来,国务院、银监会加强了对地方融资平台的监管,对融资平台债务进行了全面的清理,采取“解包还原”和“降旧控新”的办法。各大商业银行也按要求,依据平台公司自身经营性现金流覆盖情况,平台贷款可通过整改为公司类贷款、保全分离为公司类贷款、清理回收、仍按平台贷款处理等4种方式进行分类处置。
  随后,各大银行在去年都纷纷宣告了平台类贷款处置工作的“完满完成”,四大国有银行公布的数据显示,平台类贷款的现金流全覆盖和基本覆盖率都在90%以上,不良贷款也基本在1%以下。
  许多平台类贷款分类进入了公司类贷款。据银监会统计,截至2011年9月末,全国共有地方政府融资平台超过1万家,平台贷款余额9.1万亿元。其中,已退出平台、纳入一般公司类贷款管理的余额近3万亿元;其余仍按平台贷款管理的余额约6万亿元。
  在银行机构眼中,平台贷款划入公司贷款,意味着风险性的变弱和可控性的增强,融资平台变成了公司化管理和运营,地方政府就是法人。
  但在整改的过程中,为完成现金流覆盖,所谓经营性资产的注入,五花八门,各有奇招。“截至目前,地方融资平台的能产生现金流的资产仍然是以土地为主,中部省区哪有什么经营性资产,地方国企基本上都没有了,赚钱的大型国企也不在地方政府手中,除了土地,就没东西可抵押、可增值了。”上述国开行人士说。
  由此带来的一个问题是,地方债务的根本性问题依然不改,即偿还能力与债务完全不匹配,债务是中长期债务,但收入主要是土地运营的收入,而土地收入具有不稳定性,一般地方政府将土地资产置入城投公司,按规定要求一年半至两年之间要转让出去,现金流的覆盖是短期的。
  而随着中央房地产调控政策的加强,土地收入下滑得非常厉害。另一方面,土地出让终归有尽头,地卖完之后拿什么来还债,问题颇大。由于中长期贷款在5~15年间,因此到期债务的问题远远没有呈现。
  “目前中部省区所投资的这些基础设施建设是很难产生大的经济效益的,整个湖南,能赚钱的高速公路也就那么一家。”前述人士说。
  短期贷款的问题已经开始暴露,据统计,在10.7万亿的地方债务中,2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%,两年偿债总量就占2010年底地方政府性债务余额的41.66%,高达约4.5万亿元。而2013年至2015年到期偿还的也分别占11.37%、9.28%和7.48%。
  对于这部分债务,目前银监会正在研究有条件允许地方政府融资平台贷款延期偿还,但期限并不确定。而有媒体报道,国内银行获准对地方政府贷款进行滚转,将到期日延后4年。
  “在之前,借新还旧的情况会有,但也只针对少部分的项目,由于不同银行之间可以腾挪,因此问题并不太大,但随着各大银行对授信控制的加强,腾挪的空间大为缩减。展期的一些短期项目也是无奈的事情,不能让工程出现烂尾吧?”国开行人士说。
  “从现实状况分析,中国不少融资平台的问题是流动性风险,而不是信用风险,必须给予时间来缓解。一味强调风险而不给予纾缓的方案,只会将流动性风险逼成信用风险。”华创证券宏观经济分析师华中炜说。
  
  自行发债的风险
  在控制增量的同时,化解地方债危机的另一举措是通过地方发债化解存量。
  自2009年至2011年的3年间,地方政府每年发行地方政府债券2000亿元。前两年全部由财政部代理发行,而来自财政部的消息指出,今年代发地方债的额度将达到2500亿元。
  2011年第四季度,中央进一步放宽了对地方发债的限制,上海、深圳、浙江和广东四省市率先试点自行发债,合计发行229亿元。
  地方债务不断累积膨胀的原因,很大程度上被归结于分税制改革,事权与财权的不匹配,也因此,放开地方政府的自主发债权被认为是解决地方债务的一个有效途径。但鉴于中央集权的控制,以及一放就乱的担心,在现有的政经框架和法律框架之内,地方债务的发行在过去一直是由中央代发的,在额度上进行管理,由中央财政代为还本付息。
  不过,在北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光看来,“现行自行发债的办法的首要目的不在于建立起一套地方发行债券的制度规则,而在于解决地方资金紧张问题”。眼下,地方政府面临着巨量的保障性住房建设的任务,资金缺口很大。
  按照“降旧控新”的做法,在地方发债资金的使用上,被要求定点投向,禁止挪用。但来自审计署的审计表明这种情况难以杜绝。
  据2012年审计署第1号审计令,历经半年多的整改,去年地方债务审计中总额约5300亿元的“问题”地方政府性债务,整改到位率不到49%。这些问题债务包括未及时安排使用的债务资金达1319.8亿元,仅整改到位1017.47亿元;被投向资本市场、房地产和 “两高一剩”(高能耗、高污染、产能过剩)项目的债务资金351亿元,仅整改到位140.35亿元;出现融资平台公司虚假出资、注册资本未到位等问题的债务资金2441.5亿元,只整改到位983.23亿元。
  这正是地方政府发债中的危险性所在,由于地方债务没有列入财政预算,缺乏事先的监督,而投入之后审计工作没有跟上,一旦自主发债,就面临着溃殇的危险。“现在虽然名义上是省里在发,但额度分解,各地申请的积极性很高,县一级的债务安全性堪忧,但一些县也在申请。”审计系统的一位专家告诉记者。
  据该专家透露,目前对于地方债务的审计工作远远没有跟上,今年审计系统的工作重点是社保资金,各地的审计力量根本没有顾得上去做地方债务的审计,“根据我的了解,目前也只有广东省提出半年或一年审计一次,其他地方今年内都没有列入审计计划,排不上队”。
  资金流向是审计的一个重点,挪用情况在非审计期间无法暴露,而目前主要是事后审计,事中审计缺失,项目进展过程中缺乏审计,项目投入后的绩效审计也没有,对现任政府官员的审计工作也仅有个别低层次的尝试,这都是审计这一监督手段存在的体制性问题。
  在这种情况下,地方自主发债显然不可靠,甚至于自行发债都可能存在问题,在试点还没有进行评估的情况之下,地方却有意要突破自行发债这一口子。
  “据说2012年,地方政府自行发债试点可能进一步扩大到约10省市,这让人很担忧。”上述专家表示。据悉,天津、北京等省市均已提出自行发债申请。
  
  有限的责任
  对于地方债务的风险,国务院总理温家宝在今年“两会”期间答记者问时曾说,中国政府债务的负担率和赤字率目前处于较低的水平,低于许多发达国家和新兴经济体。2011年,新增债务仅有3亿,其中新举债21536亿,偿债21533亿。
  温家宝指出,在偿还地方债务中,对于公益性项目,要通过政府,包括中央政府和地方政府负责偿还;政府也会采取市场化的办法,比如资产处置、项目转让和股权出售;“会认真对待地方债务,绝不会让它干扰中国的建设”。
  虽然风险短期内不会爆发,但地方债务存在的一系列问题,仍然是中国经济发展中的一个隐雷,它体现的是整个经济体制中的结构性矛盾,即政府干预经济在缺乏透明和有效监督中所带来的伤害,而这种伤害,最终的承受者可能是民众。
  央行行长周小川近日在撰文回顾1990年代金融机构所存在问题时指出,大型商业银行的不良贷款,约30%是受到各级政府干预,包括中央和地方政府的干预导致的;约30%是对国有企业的信贷支持所形成的;约10%是国内法律环境不到位、法制观念薄弱以及一些地区执法力度较弱所致;约有10%是政府通过关停并转部分企业进行产业(包括军工产业)结构调整所形成。
  虽然经过一系列的改革,这些问题得到了比较好的解决,但金融机构在经济发展中所扮演角色难以得到根本性改变。难以约束政府的情况如旧,地方债务没有列入财政预算和决算,无法接受同级人民代表大会的监督,这意味着每届政府的大手笔投资都仅仅是“有限责任”,问题则可能推至金融机构和下一任政府班子。
  “最大的问题在于超前投资,一届政府可能把下届政府的事儿都给干了,为了追求增长,下一届政府怎么办?”前述国开行人士认为。
  不过,作为金融机构的一员,他也是乐观者之一,“政府换届应该不会对银行有太大的影响,可能在涉及项目负责人事调整方面的沟通和对接会出现一些问题,但债务最终要由财政部门来解决,因为‘庙’还在”。
  等到风险集中爆发的时候,一切就变得糟糕了,因此,对地方债务平台风险盲目乐观者,要避免“只见树木,不见森林”的近视。
    
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