《预算法》修订的担忧与期待

人们关注《税法》意味着关心自己的钱袋,那么关注《预算法》就意味着人们开始关心自己的钱被政府掏走以后应该怎么花,花去哪里的问题,也就是盯住政府的钱袋了。

作者:本刊记者叶竹盛发自北京 来源:南风窗 日期:2012-08-20 浏览:549 收藏

  10年酝酿

   “这个草案落后了!”

  今年7月6日,全国人大常委会在网站上公布了《预算法》修正案草案,向公众征集意见,截至期为8月5日。距截止日仅两天之时,中国法学会研究部和中国财税法学研究会在北京大学法学院举办了一场针对这一草案的研讨会,专家们反应强烈。

  与会场的热烈场面相比,公众反应却相对冷淡。这次《预算法》修正案草案多达74条,同日公布的《劳动合同法》修正案草案仅有4条。但是记者在全国人大征集意见的网站上看到,前者收到的意见条数仅为后者的一半左右。

  这个状况引起了学者们的担忧,他们纷纷呼吁公众应更多关注这部重要法律的修订。经济学家韦森撰文称,“预算修法,官员低调……全社会反应冷漠,社会公众似乎失去了对预算修法这件事关中国基本制度和未来经济社会走向头等大事的兴趣。”为了强调《预算法》的重要性,有专家甚至说,“乞丐都应关心《预算法》!”

  一位长期关注《预算法》修订的学者告诉《南风窗》记者,本次修订实际上已经酝酿了10多年,2001年全国人大常委会有关方面即已起草了一份修正案,但后来不了了之。本次提交审议的修订案由财政部主导起草。天津财经大学经济学院教授李炜光直言草案不能变成“财政部的内部工作条例”。在不少学者看来,《预算法》本应是加强财政民主、人民管理政府的保障,而不仅仅是政府自我管理的工具。

  但《预算法》修正案草案的公众意见征集还是如期结束了。在学者们的频繁呼吁之下,公众意见数量加速攀升,截至8月5日,总计收到30多万条公众意见。这个数据证明,公众并非不关心《预算法》。

  谁控制了预算,谁就控制了政府。在政府财政高达10多万亿的今天,如何管好政府的“钱袋子”应成为每个人都关心的话题。

  

  公开

  阳光是最好的防腐剂。7月19日,92个中央部门在网站上公布了“三公”账本,这是政府信息公开的一大步,自然值得褒扬。随后《人民日报》撰文指出,将“公开”以法律法规的形式固定下来,进而建立一整套评判、监督、问责制度,恐怕比公开本身重要得多。

  公开正是此次《预算法》修订的首要目标。财政部长谢旭人在早前有关《预算法》修订的谈话中就已多次提出,预算公开是改革的主要方向之一。在全国人大常委会公布的草案中,第11条第一款规定:“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整和决算,应当及时向社会公开,但涉及国家秘密的内容除外。”

  相对于只字未提“公开”的现行《预算法》而言,此次草案无疑是一个进步,但学者们对公开的实际效果却未必乐观。原全国人大常委会预算工委法案室主任俞光远尖锐地指出:“预算都要公开,修改为什么要保密?”他追问,其中规定及时公开,但却没有规定具体的时限,及时到底是多久?

  同一条款中,还将涉及国家秘密的内容排除在外。财税法学者张献勇提出,在165个中央部委中,仅有98个需要向人大提交预算报告。截至目前,中央部委中也仅有98家公布了“三公”账本。其他部委是否因为涉及国家秘密而未公开呢?2009年,上海市财政局就曾以“国家秘密”为由,拒绝了市民要求公开预算信息的申请。因此张献勇认为,对于何谓国家秘密应当有明确的界定。

  公开期限和范围的不彻底的根本原因也许在于草案中的第11条第三款。这一条款规定由国务院制定公开的具体办法。李炜光认为,“政府是花钱的人,花的又是别人的钱,应该由别人来规定你怎么公开”。

  全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪长期关注财政公开问题,自2008年起,每年对全国各省的财政透明度进行评分和排序,结果他发现,如果以满分100计算,仅有一个省及格,而全国平均分仅为20分左右,连续3年基本没有改善。他认为其中一个重要原因是,有大量资金是预算外的,根据估计,每年总规模达到3000亿~4000亿元。此次修订草案明确提出,政府所有收入和支出都应纳入预算。

  而预算的明细情况也很重要。预算账本一般有四个层级:类、款、项、目。如果没有详细到目,就很难看明白钱具体花到哪里了。草案第41条规定,即使是提交人大审批的预算草案,其中的一般收支部分只要求编列到款,重点支出才编列到项。

  在北京大学法学院教授王锡锌看来,公开包括结果公开和过程公开两种。从此次草案看来,结果公开是做到了。他认为,预算公开是目的,更是一种手段。公共财政的基本原理是“取之于民,用之于民”,公开自然是其内在价值。另一方面,从逻辑上讲,公众首先要知情,才可能更好地参与到预算过程中,监督预算的编制和执行,因此公开预算是达到监督预算这一目的的手段。如果仅仅公开预算结果,而预算编制和使用的过程不公开,那么公众参与监督的效果自然大打折扣。

  

  监督

  如果说公众监督是制度外途径,那么从理论上讲,制度内并不缺监督途径。首先各级人大就是理所应当的监督者。

   “《预算法》修正案第12条,预算公开‘由国务院规定’;第13条,分税制‘具体办法由国务院规定’;第25条,政府性基金等收支范围也‘按照国务院的规定执行’;第38条,上年预算的结转、结余资金‘按照国务院财政部门的规定办理’。这么多重要权限都交给国务院和财政部门去规定去办理了。”李炜光认为,草案应更好地体现人大监督政府预算的职能。

  除此之外,人大监督政府预算最直接的途径莫过于每年在人大会议上审议和批准预算草案。李炜光说,理论上,人大可以否决政府预算草案,但是此次草案并未规定预算遭否决后怎么处理。2002年湖南省沅陵县财政预算在人大全体会议上因赞成票未超过半数而遭到否决。事后,沅陵县人大的处理办法是改无记名投票为举手表决,由全体会议授权人大常委会在闭会期间审批政府预算草案。此次否决对原定的预算方案并无实质影响。

  中国财税法学研究会副会长熊伟说,目前人大只有半天时间审议预算草案,许多代表连草案都来不及看就要进行表决了。这种情况下,很难提出修正。

  此外,人大在专业性上也有局限。目前全国人大常委会和地方一些人大的常委会都设有预算工作委员会,负责预算草案提交大会审议之前的初审工作,但目前全国人大常委会预算工委仅有数十人,而在地方上,有些地方要么只有数人,要么根本没有设置这个部门。在北京大学法学院的研讨会上,中央民族大学教授熊文钊提出:“如果(给预算工委)增加几百个编制,而一年省下几百亿,我想全国人民是会同意的。”

  除了人大,第二个制度内监督的途径是由央行设置单一财政账户,堵住“小金库”的制度漏洞。现行《预算法》规定“中央国库业务由中国人民银行经理”,但是这一规定在草案里被删除了,新增规定财政部门对国库享有支配权。专业人士对此的解读是,“人民银行回归代理地位,变身为类似商业银行的受托代理角色”。中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,虽然在预算问题上,央行的地位是中立的,但央行经理国库实质上起到了监督审核作用,因为央行所记录的国库信息是审计和预算公开的重要证据,也是人大监督的基础。

  根据央行披露的信息,仅2010年,央行拒绝了总共30多万笔违规国库业务,总计金额近1000亿元。有央行官员透露,目前各级财政部门在同级国库开设的资金账户有1万多个,而在商业银行开设的则多达17万多个。财政账户的混乱导致监督困难,甚至发生过地方财政局官员直接从财政账户中贪污巨额资金的案例。为此,中央财经大学财经研究院院长王雍君提出,财政资金应该直接流入统一国库,即便要保留财政专户,财政专户也只能是零余额账户,即资金不能在这些账户中滞留超过24个小时。施正文为此建议,应在《预算法》中增加规定“所有财政资金都应放入设立在中国人民银行国库单一账户中”。他还建议,央行的拨款记录应当定期报告给全国人大常委会。

  

  责任

  草案中规定政府法律责任的条款有3条,如果政府部门或者其工作人员有违背预算管理法规的,最主要的承担责任方式是行政处分。中央财经大学法学院教授蒋劲松认为,行政处分主要是内部处罚,而且程度不一,从最轻的警告到撤职都是行政处分,什么样的责任适用哪一程度的处分并不明确。此外,他建议应该规定人大在政府官员违反《预算法》的情况下,可以罢免责任官员。

  从预算的公开、监督到责任的追究,草案的每一个环节,都受到社会各界的广泛关注。一位专家说,“修订已经酝酿了这么多年,如果不能改变现状,单纯为了立法而立法,就没有意义了。”王雍君建议,此次草案事关重大,一定要慎重行事,“再修两三年都不要紧”。当然,意见征集结束并不意味着草案即将通过。全国人大常委会一位工作人员向本刊记者表示,这部草案何时通过目前尚未有时间表。

  1994年分税制实施后,现行《预算法》随之生效。当年全国财政收入不到1万亿元,到2011年,财政收入已经超过10万亿元。10多倍的爆炸式增长背后,是对政府财政的关注和质疑,例如一些地方无节制的“三公”消费、年底突击花钱、大量的地方政府举债、政府“小金库”不受监督等等问题。

  当这些话题不断进入公共领域,公众的公共财政意识也随之增强了。《个人所得税》修订时,公众总共提交了20多万条意见,而此次《预算法》的公众意见超过了30万条。如果说人们关注《税法》意味着关心自己的钱袋,那么关注《预算法》就意味着人们开始关心自己的钱被政府掏走以后应该怎么花,花去哪里的问题,也就是盯住政府的钱袋了。乞丐也要消费,因此也要纳税,所以《预算法》修订实际上是一个连乞丐都应该且具有正当理由去关注的话题。

    

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