有效的产业政策从哪里来?

林张引发的产业政策之争,是否能将中国学界的努力引向真的问题,而不是仅陷入口水战,这倒是各位看官继续瞩目的焦点。

作者:文∣顾昕 北京大学政府管理学院教授 来源:南风窗 日期:2016-10-28 收藏

   由林毅夫和张维迎激发的产业政策之争,在中国经济学家的圈子中依然如火如荼。“产业政策要准”,这是2015 年年底中央经济工作会议提出的推进深化经济改革的五大政策支柱之一。这一提法显然不会无的放矢,产业政策不准、不灵、不妙的事情,真可谓层出不穷,媒体报道的案例也热闹非凡。
   围观者不满足于“吃瓜”,高手们纷纷下场亮招。争论的核心议题是政府与市场的定位,这不仅是经济学的永恒论题之一,也是发展政治学和发展社会学的永恒论题之一。争论所涉具体问题繁多,但其主线却是两大意识形态之争,即自由主义PK发展主义,堪称新世纪的“问题与主义之争”。厘清主义与研究问题实则交织在一起,成为难分难解的麻团。
让我们来一一分辨。

   厘清产业政策的边界
   除非认可无政府主义,否则产业政策废除论在现实世界中是不切实际的,这一点不仅适用于发展中世界的赶超型国家,也适用于发达世界的领先型国家。相对来说,发达国家的产业政策尽管规模并不浩大,却更加有效,也更加合理。
   产业政策必要论有一定的理据,而且其必要性,并不限于模仿型产业,也适用于创新性创业。政府断不能慧眼识珠,于泯泯众生中挑出创新者,但这并不意味着政府不应该制定政策,鼓励产业创新。
   张维迎“有限政府论”的睿识,才是“有为政府论”的根基。有为政府的重中之重,正在于保障权利(尤其是产权)、捍卫契约、维护稳定(包括宏观经济稳定)、提供公共物品、促进社会公平。政府在这若干领域发挥积极的作用,才是有为政府的核心要义。对这一点,林毅夫亦多次强调。
   中国经济30多年的腾飞,真正的秘诀就在于不断深化改革开放,市场力量从政府的捆绑中逐渐摆脱出来。在这一点上,笔者对政治学界和社会学界对所谓“空想市场主义”的批判,不以为然。市场机制在中国远未发育成熟,发育并完善市场机制的主张绝非空想。
   然而,市场机制发育成长的核心在于制度建设,而制度建设必为政府之功。市场制度建设的要害在去行政化,但去行政化却只能通过行政力量的施为方能成就。行政力量无所不在,维护稳定作为其施政重点并不为奇,但其施为者是否有足够的动力在权利保障、契约维护、公共物品提供和社会公平促进上积极有为,却大有可思虑之处。
   产业政策是否有用,是否是伪命题?探究这个问题,不能采用“三七开”或“二八开”的评论方式。从逻辑上讲,即便可以断定产业政策的案例少数成功、多数失败,也不能判定产业政策无用。有用与否,需要对每一个貌似成功的案例进行分析。无论采用定性还是定量的分析方法,都要将产业政策与产业发展之间的相关关系和因果关系分辨清楚。
   要做到这一点并不容易。例如,产业政策在造就“东亚奇迹”中究竟是否有用,对这一问题,学界竟然也难有一清二楚的结论。1997年,世界银行首席经济学家斯蒂格利茨和世行发展经济学研究部主管尤素福主编了《东亚奇迹的反思》一书,全书绝大多数章节引述了很多技术性研究成果,强烈怀疑产业政策的有用性,但斯蒂格利茨在总结性一章中,却对这些技术性研究成果大加质疑。
   由此看来,就产业政策有用论,学界的实证研究努力,依然需要淬炼。不少围观者目光如炬,早看出产业政策之争双方的产业政策观并不一致。拥簇们的“产业政策”是一个大布袋,与质疑者们所质疑的“小锦囊”不是一回事。前者常常将政府实施知识产权保护和扶持基础科学研究,也视为产业政策,但这些作为是因为创新和科研具有社会效益,即经济学家所谓的“正外部性”。这往往也是产业政策质疑者也认可的政府职能。
   当然,任何边界都有一定的宽度。政府对特定产业中企业的研发活动进行补贴,或支持面向特定产业的非营利性科研机构,都是政府科技政策的一部分,亦可被视为产业政策的一部分。
   顺便说一下,在国际学界,将产业政策宽泛化的论述,在发展主义的文献中也俯拾皆是,其特点是把政府在基础设施建设,国防产业的发展、研究等领域的积极施为,一股脑地都视为“产业政策”,从而为发展型政府无所不在论、无所不能论背书。这种论辩方式,其实并不有效。如果把一个大口袋当做一件事情的肇因,到头来只能收获一大堆杂粮。

   “挑选赢家论”遗患无穷
   林毅夫产业政策之论的基础是其新结构主义经济学,其探索重点放在如何依据比较优势理论来甄别具有增长潜力的产业,把国际上通行的调侃性说法“挑选赢家”变成了堂堂正正的“挑选冠军”。
   但这一重点的选择是大可商榷的。实际上,2009年,在英国《发展政策评论》学刊的组织下,剑桥大学的韩裔学者张夏准与林毅夫就产业政策是否应该基于比较优势理论曾展开了一场辩论。张夏准是批判所谓“新自由主义”的急先锋,也是发展型政府以及产业政策坚定支持者,但他不认为“挑选赢家”的要领在于精通比较优势理论,因为依照比较优势理论,朴正熙只能发展泡菜生产业,绝不会大力推进电子、汽车、造船和钢铁业;林毅夫也同意不能依照静态的比较优势理论来“挑选赢家”,但他最后的结论主要是基于既有比较优势又要超越既有要素禀赋的辩证之论。
   其实,“挑选赢家论”更大的危害,在于将产业政策的主政者和实施者想象为诸葛孔明再世,甚至是观世音显圣。依照此派理论,发展型政府具有很强的“国家自主性”,即与社会利益集团保持一定的距离,选贤与能,聘用有才能、有操守的专业人士组成经济官僚机构,独立自主地制定出具有前瞻性的发展战略;进而,发展型政府还有能力故意“把价格搞错”,从而将有限的资源引导到能够促进整个经济体长远发展的战略性产业之中。
   后来,发展主义学者自己也不大相信他们塑造的全知全能、至真至善的孔明们真的成为经济发展的领航员,于是改口强调发展型政府的制度性特征不仅在于国家自主性,而且还在于是否存在制度化的管道,可以让政府将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中,即所谓“嵌入型自主性”。通俗地说,孔明不仅要高高在上,羽扇纶巾,而且也要接地气,能深入基层,将其战略思想落到实处。
   由此,在有限有为政府论的基础上,政府在产业政策上的施政选择需要转型,从挑选赢家改为提供服务,帮助市场主体提升能力。经济学“超级大咖”斯蒂格里茨等发现,产业发展也好,创新升级也罢,最为关键的共同之处在于知识开发、知识积累和知识传播,在这三个方面,单纯依靠市场机制的运作,无法达成社会最优,需要非市场机制加以协助。
   这里,有两点需要澄清:其一,非市场机制既包括行政机制,也包括社群机制。斯蒂格里茨等新凯恩斯主义者对于积极政府干预主义的热推,完全忽略了社群机制的重要性,而社群机制无论在林毅夫还是在张维迎的论述中,基本上没有什么位置。事实上,在国际学界,有关产业协会和政策网络积极有为的研究成果颇有一些,这类文献及其所述案例别开生面,值得关注。
   其二,即便是发挥行政机制的积极作用,政府政策工具的选择,或者说产业政策最优施政模式的选择,也至关重要。当然,或许并不存在产业政策有效施政的唯一最优模式,有效与否完全要看政策工具与约束条件的组合。
   因此,正如不少经济学家所说,产业政策是否必要是一个伪命题,真问题是产业政策的施政在何种条件下以何种方式才会有效。林张引发的产业政策之争,是否能将中国学界的努力引向真的问题,而不是仅陷入口水战,这倒是各位看官继续瞩目的焦点。

   “跑部钱进”式的产业政策施政注定会失败
   任何公共政策的施政是否有效,除了政策工具的选择之外,治理体制的良善与否,非常关键。政策决策、实施和评估环节,善治的体制要素离不开参与、公开、公正、透明。
   无论政策决策多么前瞻,无论政策工具多么优良,无论政策实施多么干脆,离开了善治,缺乏了独立第三方的专业评估和社会媒体的犀利监督,权力的诱惑绝对难免暗箱操作,其结果也绝对难免寻租腐败。“跑部钱进”式的产业政策施政注定会失败。
   产业政策必要的理据在于市场失灵的存在,而在这里,市场失灵的根源在于产业发展的正外部性。可是,市场失灵的种类很多,产业政策的决策需要在微观(企业)和中观(行业)层次上精准识别市场失灵,实施需要精准选择市场失灵矫正工具,评估需要精准评价市场失灵矫正的效果。百分之百精准是不可能的,但要接近精准,需要良好的治理体制,其中通过社群机制的完善,将行业内外经济行动者的参与制度化,非常关键。
与此同时,行政机制的改善,尤其是公共预算制度的改革,对产业政策的适时退出,至关重要。
   经济增长理论“顶级大咖”阿吉翁还提示我们,将产业政策与竞争政策割裂开来,或视之为相互替代的关系,乃 旧时之见。一方面,产业政策只有在竞争的环境中才能发挥其效力,那种将产业政策操作成某些关系户之提款机的行为,自然会鸡飞蛋打;另一方面,产业政策与竞争政策需要贯通,或者说,让产业政策发挥竞争政策之效,这才是产业政策本身的创新之道。
   当然,需要再次强调,要让产业政策施政于竞争环境,张维迎的众多市场化之见值得重视。但在这里,强化竞争并不只是环境问题,更是治理问题。让产业政策更加有效,不仅是经济学家研究的对象,也应该是公共管理学界的关注重点之一。
   林毅夫提出,产业政策成功的药方在于政府是一种“因势利导型政府”,并非越俎代庖取代市场去决定一个经济体应该发展什么产业,而是和企业共同决定产业的发展方向。这是新结构经济学的一个基本立场。然而,立场归立场,新结构经济学的学问重心却是在“挑选赢家”和“提供服务”之间摇摆。
   值得注意的是,在新一轮产业政策争论中,林毅夫与时俱进,开始远离“挑选冠军”,将论述重心转向“提供服务”。在与笔者的电邮交流之中,林毅夫教授专门说明,他的因势利导型政府,比发展型政府更有限,比“新自由主义政府”更有为,绝非计划体制附体。
   如上所述,归根结底,意味着著名经济学家奥尔森临终前提出的“市场增强型政府”的想法,或者青木昌彦等提出的“市场增进型政府”的概念,以及笔者希望强调的“社会增强型政府”或“能力促进型政府”,必须在经济学、政治学和社会学中找到了新的理论基础。这意味着,政府干预是否必要的问题其实并不是问题,真正的问题在于政府如何干预,或者说,政府干预能否以顺应甚至强化市场机制-社群机制,而不是破坏、扭曲甚至取代市场机制-社群机制的方式来进行。
 

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