基层派出所执法遇到的问题

编者按:公安改革被放在国家深化改革的突出地位。目前大力推进的公安改革,聚焦于提高人民群众的安全感、满意度,使人民群众在每一起执法活动中都可以感受到社会公平正义。改革的实践,从社会效果上来说,也需要广大人民群众参与、支持。而基层公安工作的复杂性,更需要我们有清醒的认识。为此,我们编发了吉林大学国家“2011计划”司法文明协同创新中心博士研究生于龙刚在基层派出所的调研文章,以提供一个思考的角度。

作者:文∣于龙刚 吉林大学国家“2011计划”司法文明协同创新中心博士研究生 来源:南风窗 日期:2016-10-28 收藏

   当前,公安改革的一些举措正在推出。改革的一个难点是在基层。毕竟,基层公安机关所面对的社会环境日趋复杂。笔者在近年来,在各地公安机关,尤其是基层派出所进行了一些调查,获得了公安机关领导和基层民警的大力支持,对基层公安工作所面临的复杂性、特殊性有很深的体会。实现公安改革的法治目标与政治目标,需要更多的社会合力。

   责任
   在中国语境下面,民警不仅具有依照相关法律法规,打击违法犯罪活动,维护社会稳定的法律责任,而且承担了走群众路线,积极为群众服务,满足群众各类需求的政治责任。在基层派出所,公安民警常说公安工作不仅是执法工作,更是群众工作。法律责任以法律规定的职责权限为边界,权限之外警察可以不管不问;政治责任则相对模糊,没有边界。当前,“有困难找警察”、“有警必出”、“有求必应”等一系列口号,实际上都反映出人民警察所承担的政治责任。
   在现实生活中,发生矛盾纠纷后,或者出现其他问题,人们往往首先想到警察。相比于政府其他部门,警察有人身强制权,更具有权威,“人们更怕警察”;相比于法院,通过警察调解纠纷更为便捷,也不需要出立案费。因为警察承担了政治责任,对于群众的各类诉求,他们不能“脸难看、事难办、门难进”,更不能推之门外,不管不问。但是,警察并不是所有问题都能解决。
   2015年初,笔者赴西部某派出所调研,遇到一位90高龄的老人。他家离派出所两三公里,每天拄着拐杖步行来派出所反映情况,十年如一日。2004年,老人保存下来的16块“袁大头”被人骗走。他认为骗子是邻镇一位姓王的农民。派出所民警经过调查,发现此人并无作案动机和时间,而且,案件没有任何线索,老人所说的其他话也缺乏证据支持,最终裁定不予立案。
   此后,老人成为所里的常客。每天来所里要求民警抓捕王姓农民,经常堵在所长门口。老人虽年届90,身体十分硬朗,但神志已有些不清,家人、村干部都劝说不下,民警也没办法。
   像老人这种情况在基层派出所颇为常见。民警向笔者讲述了这样一起案件。老王和老刘关系很好,老王想买下临街一个门面,向老刘借了5万元。后来门面升值,老刘改称5万是入股,门面由两人共同所买,应属二人共有。老王不愿意,双方经常发生冲突,民警多次出警,调处纠纷,而且动员村干部、亲戚参与进来。但两人积怨已深,一直调解不下来。民警劝说两人去法院,双方因为都不愿出立案费而不去。民警为此事前后出警20余次,给两人做了半年多工作。至今案件还未了结。
   受制于案件线索、侦查技术、证据收集等客观因素,警察并不是什么问题都可以解决,但却必须努力做工作,积极去解决,最终可能产生的结果是警力的大量消耗。

   “模糊空间”
   上述情况的发生同社会转型有关。之前,大量纠纷矛盾主要依靠村庄、社区等基层干部进行化解,少量纠纷基层干部难以化解,流向政府和法院。警察只扮演了一个补充角色。正因为大量矛盾可以化解在基层,警察才能承担起政治责任,积极满足群众的各项需求。同时,警察也可以依靠基层干部发挥出提供案件信息、穿针引线、劝服当事人等关键作用。2014年笔者在西部某公安局调研,该局一位老民警回忆,在80年代,一个乡镇只需要派驻一名治安员就可以开展工作。
   90年代之后,伴随社会转型,基层干部在纠纷化解、满足群众需求方面的能力越来越差,大量事务涌向上级政府和基层公安部门。基层干部在警察工作中的作用也越来越小。
   面对这种情况,国家开展“社区警务”战略,积极发挥警察在解决矛盾、满足群众各类诉求方面的功能。但是,进入公安部门之后,这些问题并不一定可以得到良好的解决,反而可能模糊化。
   警察解决纠纷,前提是形成完备的纠纷事实。但在基层,纠纷事实往往难以还原。很多村落纠纷发生时,只有双方当事人在场,缺乏证据,民警只能从当事人口中还原事实。很多当事人都倾向于只讲对自己有利的情况,针对其他情况避而不谈。有时候甚至双方当事人对案情都不清楚。
   从法律上讲,证据先于口供。但在实践中,口供先于证据。大部分证据需要围绕口供来收集。缺乏第三方,当事人又不愿吐露实情,案件事实就很难还原。
   据民警介绍,在乡村,当事人大多是口头约定,缺乏书面证据。双方各执一词,民警也没有办法。很多时候,双方斗殴,相互有伤,但没有人愿意陈述自己如何打了对方。
   西部某镇发生这样一起案件:老张和老李田地相邻,老张的地靠近水源,水需经过位于老张地旁的水渠,才能流到老李地里。2014年,老李浇地时,发现渠道好多水漏到老张地里,因而怀疑是老张故意挖洞偷水。但是,老张不承认。民警说,这件事谁也说不清楚,当时又没有第三方在场。
   另外,要解决纠纷,还需要具备一定的社会经验和阅历。这些是民警通过正规法律培训所无法获得的。例如,在村庄内部,很多纠纷同村庄事实相关。笔者在调研期间民警处理过这样一起纠纷:有两家人发生地界纠纷,闹得很凶,对于地界,村、组都说不清。因为,在当初分地时,丈量土地的尺子都拉得很宽,有人情在里面。里面还有一些复杂的村庄规范,如一亩的一等地相当于一亩半的二等地;靠近坡地,水源不好的地方不算在内。再加上事情已过去很多年,到现在谁的地具体是多少,大家都讲不清楚。
   纠纷事实难以还原,缺乏必要的社会知识使得很多纠纷难以按照法律规定来处理,基层警察执法出现“模糊空间”。在这个空间中,当事人的权利义务处于事实上的不确定状态。“模糊空间”的明确化,需要收集证据,进行司法鉴定。但时间、人力成本高,当事人不愿承担,派出所警力匮乏、财力紧缺,缺乏承担能力。
   在模糊空间内,双方各执一词,民警只能“和稀泥”,劝双方各退一步。但是效果很小。民警一方面很难处理,另一方面在处理不了时无法终结,只能一次次出警,然后不断做工作。在这个过程中,大量警力被低效率消耗。

   无 奈
   模糊空间内的纠纷之所以难以处理,是由多种原因导致的:一是许多纠纷是长期积怨的结果,很难在短期内处理。村民表面上是因为琐事、小事产生纠纷,看起来不可思议的行为背后实际是很多冲突、矛盾和争执的聚合。村民在纠纷中的诉求不仅指向当下,而且指向过去与未来。民警缺乏足够的信息、知识、经验和能力来把握,更别说处理。
   二是民警缺乏有效的权威和知识来处理纠纷。在这类案件中,缺乏证据,案件事实很难还原;即使还原,也难以达到处罚标准;即使达到处罚标准,为避免矛盾激化,民警也不好轻易处罚。民警需要依靠基层干部、当事人亲属朋友,依靠道德、村规民约等社会规范来劝说当事人。但是,目前基层干部解决纠纷的能力很低,社会规范缺乏约束力。
   三是民警执法处于下游环节,被转嫁了大量社会矛盾和治理难题。大部分问题恶化之后,都可能转变为治安问题,进入民警的管辖领域。
   在一线执法环境日益严峻的趋势下,很多执法部门都希望民警出现在执法现场,帮助他们开展执法活动,对不配合执法、抵制执法行为的人员采取强制措施。执法人员对强制措施的偏好和需求越来越强,执法实效往往必须通过强制措施才能实现。甚至特警这种非常规的执法力量,也逐渐进入常规执法活动中。
   2016年8月,笔者在鄂南某地调研,当地货运超载现象严重,货车司机经常闯岗,拒不停车接受检查,路政部门只能依靠特警鸣枪示威,才能进行执法。

   关键点和难点
   纠纷无法处理,导致大量警力被低效率消耗。很多时候,民警不愿纠缠其中,从而采取一些不规范手段。
   有民警向笔者讲述过这样一个案件:2011年,小陈与同村的小王约定,在小王地里给父亲修一座坟,为此支付小王1000元。坟修好之后,小王反悔,认为1000元太少,双方发生争执。小王将地里的坟推掉。双方的冲突更为激烈,小王妻子在平坟时,被小陈家人打伤。小王妻子为此多次上访。
   双方当初是口头约定,没有签书面协议,因此没办法去法院。派出所多次出警,不断协调,最后双方初步达成协议,两方置换土地,并由小陈支付小王1万元医药费。但是,小陈只愿意支付8000元,小王妻子坚持要1.1万元,并继续上访。北京去了三次,省里去了两次。县政府、公安局去的次数更多。民警没办法,只能从办案经费里抽出1000元,再由镇政府出2000元,纠纷才最终化解。这件案子民警整整处理了3个多月。
   在基层调研期间,民警普遍希望能够明确自身的权限边界,降低职责之外的警力消耗。但在中国语境下,民警既承担了法律责任,也承担了政治责任。如果严格明确民警的职责权限,可能导致一些纠纷无法进入国家治理体系,得不到及时处理,进一步升级恶化。
   因此,在深化公安改革进程中,不仅要注重制度、规则层面的改革,更需要注重社会层面的治理问题,从而实现法治与政治的平衡。这正是改革的关键所在,也是改革的难点所在。
 

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