联合国“新管家”遴选凸显了谁的权力?

作为葡萄牙人,古特雷斯面临的两大困难,是突破美俄双重封锁:需要俄罗斯打破候选人来自东欧国家的立场,同时还需要美国放弃选择一位女性秘书长的想法。

作者:文∣欧阳晨雨 第四军医大学政治部 来源:南风窗 日期:2016-10-28 收藏

   现任联合国秘书长潘基文两届10年任期将于今年底结束。在安理会推选继任者的6轮意向性投票中,葡萄牙前总理、曾担任联合国难民事务高级专员长达10年的安东尼奥·古特雷斯一路领先,终于在10月6日确认性投票中被提名为下任秘书长人选,并于10月13日获得第71届联大通过。
   回头来看,这场遴选先后引来13位政要参与,葡萄牙老男人能够一举打破地区轮庄惯例,力压女性竞选潜流,成为领导4万余员工、享受国家首脑待遇的联合国“大管家”,与全球正面临的严峻挑战有关。要“将联合国拉回领导地位”,新管家着实要有过人之处,而不能囿于“政治正确”。

   时髦的东欧、女性元素
   现年67岁的古特雷斯,系工程师科班出身,在世纪之交担任葡萄牙总理7年。他会说流利的英语、西班牙语和法语(占了联合国6种工作语言的一半),还是个“日本通”,在担任难民事务高级专员期间(2005.6~2015.12),几乎每年都会访问日本。
   当下,国际难民问题凸显,欧美诸国无不为之头痛,而古特雷斯领导下的难民署机构改革,令日内瓦总部工作人员减少20%以上,业务量增长3倍,在援助全球超过4000万难民方面进步明显。在安理会15国多轮意向性投票中,古特雷斯得票均在10票以上,远超其他候选人。
   不过,古特雷斯也有短板,首先是他的国籍。自联合国成立以来,西欧、拉美、非洲和亚太均产生过秘书长人选,唯有东欧一域,未曾有人获选。如果葡萄牙人当选,无疑是对按区域轮庄规则的打破。之前,作为候选人之一的马其顿前外长斯尔詹·克里姆据理力争,说区域轮换虽是不成文的规定,但如果不给予尊重,会增加会员国之间的隔阂,不利于团结,希望能给东欧机会。
   这次的候选名单上,也是东欧人扎堆,共有9位。其中保加利亚有两位,前南斯拉夫地区有5位(分别来自斯洛文尼亚、克罗地亚、塞尔维亚、马其顿、黑山),还有两位各来自摩尔多瓦和斯洛伐克。
   古特雷斯的性别也是个问题。联合国成立至今,8任秘书长都是男性。眼下,选出首任“女秘书长”的舆论高涨。今年8月15日,潘基文在接受美联社采访时还说:“现在是出现女性联合国秘书长的最佳时机。”上届联大主席吕克托夫特也表示:“希望看到女性领导联合国。”
   由哥伦比亚牵头,56个联合国会员国组成了一个“友谊的小组”,名为“支持女性成为下一任联合国秘书长小组”。7位美国女参议员还曾就此致信总统奥巴马,获得了美国政府的积极回应,称“欢迎女性成为下任联合国秘书长”。
   而本次竞选秘书长的女性有7位,当中不乏联合国教科文组织总干事伊琳娜·博科娃、欧盟委员会副主席克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃,阿根廷外长苏珊娜·马尔科拉、新西兰前总理海伦·克拉克等实力派。
   特别是来自保加利亚的“双子星”:博科娃和格奥尔基耶娃,堪称古特雷斯的劲敌。2009年,博科娃成为第一位联合国教科文组织女总干事长;格奥尔基耶娃就职于世界银行长达20年,又担任欧盟委员会副主席。身兼女性、东欧人双重身份,是她们的重磅法宝。
   曾任联合国开发计划署署长的海伦·克拉克说:“我这一生,作为女性进入男性专属的政治世界,就是要打破‘玻璃屋顶’,希望其他女性也能有这样的机会。”话语铿锵、夹枪带棒,让一些男性候选人颇感压力,他们不得不表示,如果当选,将选择一位女性任联合国常务副秘书长。

   联合国改革的大背景
   联合国风雨70余载,从加利、安南到潘基文,改革一直在进行中。
   成立60周年之际,联合国曾掀起过一次改革浪潮。10年过去,随着联合国成立70周年,改革呼吁再次升温,焦点主要集中在安理会、联合国大会、经济和社会理事会等重要机构,当然,也包括秘书长的遴选。
   与联合国秘书长的权力含金量相比,其选举程序显得有些“简易”而“任性”。《联合国宪章》只有寥寥一句:“秘书长应由大会经安全理事会之推荐委派之。秘书长为本组织之行政首长。”至于安理会如何推荐、被推荐人要有何资格,联大在1946年通过了一个决议,规定秘书长由安理会提名,联合国大会以多数票确认最终提名;要想获得提名,候选人必须获得安理会15个成员国中的至少9票,以及5个常任理事国无一投否决票;安理会应尽可能向大会推荐一名候选人,以避免在会上就提名问题进行辩论;无论安理会还是联大,均应采用秘密投票,等等。
   自1981年以来,安理会引入“摸底投票”制度。名为“摸底”,实为淘汰的过程,投票之外不断地游说、磋商以及心理战,逐步减少投票名单上的名字,直至产生唯一的提名对象。
   如今,虽说有了一套规则,但合理性还存在不足。首先,在制度设计上,安理会对候选人的提名权过大,而常任理事国的否决权,更加剧了这种不平衡。
   1996年11月,当安理会就加利能否获连任提名表决时,美国以“缺乏改革意识”、“导致联合国财政困难”等为由,投出唯一的一张反对票,致使加利成为联合国史上唯一未能连任的秘书长。
   其次,一些惯例并非强制规则。比如,联合国秘书长不能来自“安理会五常”、应该能说流利的法语和英语,通常不超过两个任期,以及秘书长应该按地区轮换等。既然并非“明规则”,也就意味着可能被打破,而在被打破时就会平添纷扰。
   再次,一些规则不够明晰。关于秘书长的标准,在联大决议中仅有一句,“秘书长一职应该由德高望重的人担任”。现实中,这个尺度难以把握,也给大国博弈留下了空间。
   2014年,12个非政府组织发起一个“为70亿人找1人”的全球运动,呼吁联合国改革秘书长遴选程序。具体改革内容包括:1、明确截止日期和任职标准的正式提名程序;2、任期改为一届7年;3、与候选人有正式互动;4、安理会向联大提名两人以上。该运动得到英国等支持。
   2015年9月联大通过了第69/321号决议,改革第九任联合国秘书长的遴选程序,决定首次以公开竞争的方式遴选秘书长,还特别声明,鼓励会员国提名女性候选人,并强调地区轮换原则应该被加以考虑。
   从最新的选举情况看,遴选的公开透明性大幅提升。联合国史上首次公开遴选秘书长,候选人要提交简历、坐在“面试台”上,回答联合国会员国、观察员国、区域组织以及民间组织的提问。每人限时两小时,全程直播。据报道,为应聘这份“全球最高外交官”的职务,9名候选人在3天内,共回答了800多个问题。而以往,遴选只在安理会15个理事国“小圈子”内秘密投票进行。

   诸国的权力角斗场
   之前,因为新西兰前总理海伦·克拉克也是热门人选之一,联合国安理会下任轮值主席、新西兰常驻联合国代表杰勒德·波希门为避嫌,把下任联合国秘书长遴选投票的相关工作,交由俄罗斯来负责。而俄罗斯则明确表达了对东欧地区候选人的支持立场。
   按照惯例和趋势,性别与地区要素应当得到尊重,但这并不是联合国秘书长的必然条件。作为新遴选程序的推动者,联大主席吕克托夫特就表示:不论是东欧人还是女性,我们需要的是一位强有力的领导者,他或者她都应有绝对的能力胜任这一职位。“面试”的目的,即找到最为合适的人选。
   吕克托夫特的这番话语,淡化了美俄各自支持的候选人的特征(女性和东欧)优势,同时也加剧了两国的幕后斗争。有报道称,俄罗斯中意的候选人塞尔维亚人耶雷米奇,被美国人认为对北约怀有敌意;美国倾向支持阿根廷现任外长马尔科拉,却非来自东欧国家组。
   由于五大常任理事国都有一票否决权,美俄的立场差异让这场竞选变数陡增。
   历史上,莫斯科、华盛顿和巴黎都对秘书长人选投过否决票。1946年,盟军统帅艾森豪威尔、英国外交大臣安东尼·艾登等候选人接连遭到苏联否决,安理会不得已妥协,结果是挪威人特吕格韦·赖伊当选首任秘书长。1996年的联合国秘书长遴选,则是美国投出唯一反对票,迫使时任秘书长加利退选。科菲·安南接力参选后,当年12月12日的投票测验结果是,14票赞成,1票反对,法国投了唯一否决票。但随着事态的发展,法国总统希拉克决定放弃与美国对抗。第二天,安理会和联大同时作出决议,对加利进行了赞扬,并对新任秘书长安南作出正式任命。
   作为葡萄牙人,古特雷斯面临的两大困难,是突破美俄双重封锁:需要俄罗斯打破候选人来自东欧国家的立场,同时还需要美国放弃选择一位女性秘书长的想法。
   法新社曾援引一些外交官的猜测报道,在前几轮意向性投票时,俄罗斯可能给古特雷斯投了“不鼓励”票,以遏制他一马当先的势头。而从第六轮意向性投票结果看,俄罗斯人已不再坚持地区轮庄的主张。
   同样,美国人的重女性意向也不再坚持。曾被视为女性热门的博科娃,在执掌联合国教科文组织(UNESCO)期间,因批准巴勒斯坦以会员国身份加入而得罪过美国。美国还因拒缴UNESCO会费,被中止了投票权。这注定了其对博科娃的态度不会太友善。事实上,在第五轮意向性投票后,博科娃在9名候选人中仅排名第六。
   9月28日,保加利亚政府宣布,撤回对博科娃的支持,提名更受美国青睐、兼有俄罗斯工作经历的格奥尔基耶娃。问题是内耗伤身,第五轮后“临阵换枪”,视联合国秘书长遴选如儿戏,倒是便宜了其他选手。
   在10月5日安理会第六轮意向性投票中,即便引入常任理事国否决权,古特雷斯仍取得13国“鼓励”、两国“无意见”的绝对优势。
   在联合国秘书长遴选上,虽说大国博弈是决定因素,但其他国家的努力也不能忽视。从各国候选人名单出炉的那一刻起,激烈的游说过程就已拉开序幕,不仅在纽约联合国总部,在聚集了众多联合国机构以及国际组织的日内瓦、维也纳等地,以及在重要国际会议的间隙,都有游说活动在暗中进行。
   得到本国政府的强力支持,就有了坚强的后盾。在担任秘书长之前,潘基文是韩国的外交通商部长。该国政府认为,竞选联合国秘书长事关国家荣誉,所以鼎力支持。如今潘基文即将任满,携秘书长资历和声望,在韩国下届总统候选人中支持率稳居榜首—32.7%的支持率,高出排名第二的共同民主党前任党代表文在寅近一半。这对国际社会也是一种正反馈。
   小国虽弱,联合起来却很有分量。“支持女性成为下一任联合国秘书长小组”便是如此。在强大的国际舆论抗争下,大国的博弈操作,也并非易如反掌。
   一沙一世界,一叶一菩提。历次联合国秘书长的遴选,宛如一幕峰回路转的“权力的游戏”,上下腾挪,成败之间,夹杂着国际政治的交锋,放大着地缘政治的效能。
 
 

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