可信承诺与国家治理现代化

中国是一个地理和人口上的巨型国家,如何在这样的一个国家实现党的集中统一领导、同时防止权力的腐化和滥用,仍然是一个亟待从制度上解决的问题。

作者:姚洋 北京大学国家发展研究院院长 来源:南风窗 日期:2017-02-24 收藏

  对于任何体制而言,如何在确保执政者权威和控制权力的滥用之间取得平衡,都是一个必须解决的基本问题,中国共产党也不例外。
  现代西方民主制度解决这个问题的办法是在国家治理框架中设立分权制衡机制。这个机制显然不适用于中国国情,因为中国共产党同时领导立法、行政和司法。然而,这不等于说中国共产党不能借鉴他国的治理方法,正如中国社会主义并不排除市场经济一样。
  分析中外历史上国家治理的经验、教训和警示,可以为我们推进国家治理体系和治理能力现代化提供有益借鉴。

 

根据钱穆先生的研究,我国在人类文明的轴心时代就建立了具有现代特征的国家治理机制,到了唐代,这个机制达到巅峰。


  可信承诺与欧洲的现代化
  诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯及其合作者、政治学家巴里·温加斯特对于英国“光荣革命”的研究,为我们理解执政者权威做出了开创性的工作。1989年,他们合作在《经济史杂志》上发表文章“宪法与承诺:十七世纪英国公共决策制度的演化”,详细阐述了光荣革命如何通过限制国王的权力而使国王获得预算权威的过程,其核心思想是,国王放弃部分权力是他不再任意征税和借款的“可信承诺”,从而获得了国会的支持。
  发生于1688年的光荣革命,终结了英国始于1642年的革命和动荡。光荣革命之前,复辟的查理二世和他的弟弟詹姆士二世都毫无节制地向议会借款,但不讲信用,常常赖账。最终,议会配合詹姆士二世的女儿玛丽和丈夫威廉从法国打回英国,让他们做了联合国王,詹姆士二世被流放法国。因为没有流血,所以被称为“光荣革命”。
  一般认为,光荣革命是英国宪政制度的开端。玛丽和威廉于1689年签署了《权利法案》,确立了议会的权威,同时大大限制了国王的权力。首先,税收成为议会专有的权力;其次,国王可以提出预算,但预算必须得到议会的批准;第三,受王室控制的星法庭被废止,普通法法庭的地位得到加强。另一方面,议会的权力也受到限制。议会无权提出公共支出项目,政府开支的权力仍然由国王掌握;同时,议会的行动也必须置于法庭的监督之下。最后,代表新兴商人利益的辉格党人在议会中占据绝对优势,他们不愿干涉普通法法庭的运转和权威,从而加强了法庭的独立地位。总之,光荣革命之后,英国初步形成了王权(行政)、立法和司法三权分立的现代宪政格局。
  光荣革命之后,英国不仅在政治上获得稳定,而且大大增强了国王的财政能力。革命之前,国王往往言而无信,大肆拖欠向议会的借款,结果是他能够借到的款越来越少,并最终被议会所推翻。国王手中拥有的无限权力成为打败他自己的武器。革命之后,国王的预算必须经议会认可,这使得国王的还款承诺变得可信了,国王能够借到的钱不但没有下降,而且反而上升。英国因此发生了一场财政革命,英国政府的财力大大加强。1688年,政府财政支出只有180万英镑,到1710年就上涨到980万英镑;与此同时,政府借款也由100万英镑上升到2140万英镑。这大大加强了英国在与法国的战争中的地位。另一方面,英国的私人金融业高速增长。股票市场交易量由1690年代的每年30万英镑增长到1710年代的每年1100万英镑;利率则由1690年的8%~14%下降到1730年的3%;继英格兰银行之后,多家私人银行出现,到1720年代达到25家。
  可信承诺也被两位当代著名经济学家达隆·阿西莫格鲁和詹姆斯·罗宾逊用来解释欧洲的民主化进程。他们于2000年在美国《经济学季刊》上发表文章“为什么西方扩大选举权:历史视野下的民主、不平等和增长”,从理论上探讨了选举权在再分配方面所扮演的可信承诺角色。欧洲的民主化不是一蹴而就的,而是经历了精英与平民之间的长期斗争。
  阿西莫格鲁和罗宾逊认为,精英本可以通过给予平民更多的再分配打消平民参政的意愿,但是,这个承诺是不可信的、或者是时间不一致的,因为,一旦平民相信了精英的诺言,未来的精英就有动机反悔,不给平民再分配。在这种情况下,精英和平民之间就会陷入无休止的争斗之中。为了平息平民的争斗,只要相信他们还可以掌权,精英就有动力给予平民参政的权利。平民获得选举权之后,再分配的决定由平民占多数的议会做出,因而是可以执行的。这样,再分配的承诺就变得可信了,精英的地位也得以保全。尽管这个解释是对欧洲民主化进程的极大简化,而且也可能没有抓住欧洲民主化进程的实质,但是,它关于可信承诺巩固精英地位的思想,仍然值得我们深思。
  从欧洲的历史看,绝对的权力不等于绝对的权威,原因在于,在没有任何权利保障的前提下,被统治者不可能相信统治者的承诺,哪怕这些承诺是出于统治者的好心。

  中国历史的启迪
  根据钱穆先生在《中国历代政治得失》中的研究结论,我国在人类文明的轴心时代就建立了具有现代特征的国家治理机制(因而他说中华文明是一个“早熟”文明),到了唐代,这个机制达到巅峰,其中一个主要表现是相权和皇权的分离。尽管皇帝具有崇高的权力,但他的行政和司法权力受到宰相的钳制。唐代设中书、门下和尚书三省。中书省主官为宰相,和门下省合组“政事堂”,主管起草皇帝的敕令;尚书省主管执行,相当于民国时期的行政院。政事堂的权威是很高的,“不经凤阁鸾台,何得为敕”(武则天把中书省改称为凤阁,把门下省改称为鸾台)。可惜的是,唐代之后,相权被大大削弱,皇权上升。宋代仍然有中书省,掌管皇帝敕令的起草权;明代废弃相位,宰相的职责由皇帝担任;清代则形成了皇帝的完全集权,在许多场合,秘密统治机制代替了公开的制度。
  钱穆先生认为,不能把清代的绝对皇权等同于中国的全部历史,中国从轴心时代到唐代建立和完善的国家治理模式是对人类社会的一大贡献。这一点也被美国当代著名政治学家弗兰西斯·福山所认同。在《政治秩序的起源》一书中,他认为中国是最早建立现代国家治理的国家。
  中国自古就是一个幅员辽阔的大国,如何统治这样的一个大国是历代君主都费尽心机的大事。地方自治是实现统治的方法之一,所谓“皇权不下县”,就是很好的写照。清代是除元代之外中国疆域最大的王朝,且民族众多。作为少数民族政权,满族统治者深谙治理之道,不仅给予少数民族较大的自治权,而且官方文件亦使用满、汉、蒙、回、藏五种文字版本。新中国继承了中国传统的单一制体制,同时尊重少数民族地区的自治权。但是,如何在单一制下管理一个幅员辽阔的大国,既保持中央的权威,又调动地方的积极性,并不是一件容易的事情。人民共和国花费了40多年才找到较好的办法。
  上世纪50年代,人民共和国百废待兴,为加快工业化进程,中央政府实行对全国财政的集权化管理,但其弊端很快就显现出来。毛泽东于1956年发表《论十大关系》,其中之一大关系即是中央和地方的关系。他要求在巩固中央统一领导的前提下,扩大地方的权力,让地方办更多的事情,发挥中央和地方两个积极性。这个观点被1958年的“大跃进”所放大,地方获得极大的自主权,但同时也造成了极大的混乱,三年调整时期不得不做出回调。“文革”时期,地方再次获得较大的自主权,中央和地方的财政关系不得不隔三差五地调整。
  1977~1979年开始搞地方财政包干试点,1980年开始全面实行财政包干制度。这个制度的核心是“交够国家的,剩下全是自己的”,因而极大地提高了地方的积极性。“放水养鱼”成为各地、特别是沿海地区地方政府的施政方针,我国的宏观税负因此从计划经济时代的30%以上降低到20%以下,为改革开放早期的经济增长提供了充足的动力。然而,财政包干也带来巨大的负面效应。中央政府财政能力弱化,到1993年财政包干结束的时候,中央财政收入不到全部政府预算收入的20%;财政纪律涣散,税收收入降至国民生产总值的12%,地方政府的大量收入来自各种经营和收费。在这个背景下,时任副总理的朱镕基强力推动分税制改革,将中央和地方的财政关系以分税的形式确定下来,并大大加强了中央层级的收入份额。
  钱颖一、许成钢和他们的合作者的理论和经验研究表明,在计划经济时代,中央政府可以随时收回地方政府手中的财政权利,并可以直接干预地方经济发展。从包干制开始确立的地方政府的财政权,在中央和企业之间竖起一道防火墙,有效防止了中央随意干预企业的企图。许成钢还认为,中国之所以取得这样的成功,和有一个强大的中央政府是分不开的。通过掌握地方官员的政治任命权力,中央政府可以有效地控制地方官员,并给他们提供充足的正向激励。

  中国共产党与国家治理
  现代社会是一个复杂系统,分工因而变得必不可少,价值多元成为社会的主流形态。在此之上,中国又是一个地理和人口上的巨型国家,如何在这样的一个国家实现党的集中统一领导、同时防止权力的腐化和滥用,仍然是一个亟待从制度上解决的问题。
  现代国家是一部复杂而精巧的机器,作为国家的领导力量和宪法架构的一部分,中国共产党必须能够娴熟地驾驭这部机器。
  党与人民代表大会之间的关系是清晰的。一方面,对于重大立法事项,党把握立法方向,提出立法建议;另一方面,党考察和选拔政府后备干部,向人民代表大会建议官员人选。在政协方面,尽管仍然有很大的改进空间,但党与政协的关系也业已由宪法和政协章程予以确立。同时,我们强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。如果司法严格按照程序和法律办理案件,同时人民代表大会也尽到了监督责任,那么,党的领导就是完备的。在这方面,例外情况的处理需要特别给予重视。
  2016年诺贝尔经济学奖获得者奥利弗·哈特的主要贡献是揭示了契约的不完备性及其对经济和社会的影响。比如,装修合同无法把所有装修的细节都写进合同,因而会导致施工队的道德风险问题。法律的本质是一套社会契约,和其他契约一样,也是不完备的,不可能穷尽世间一切可能发生的事情,因而,在法律的执行过程中,总会出现例外。当例外出现的时候,法官的判决具有造法功能。
  法律是对社会的一种承诺,既然党主导立法过程,党尊重法律就是尊重自己的承诺。在常态下,各级党政官员不应该干预具体的司法个案。党的领导在中国具有历史、政治和法理上的正当性,但是,要取得民众的政治认同,各级党的领导干部都必须尊重党自己主导制定的法律和程序。也就是说,任何组织或者个人包括各级党的组织,都必须在宪法和法律范围内活动。
和  其他国家相比,我国的法律对民众权利的保护并不差,在许多地方甚至好于一些国家。如果党尊重自己主导制定的法律,民众就会有安全感,接受党对社会的承诺,从而认可党的执政合法性。
  所以,防止各级党政官员对具体司法个案的随意干预就非常重要。因为,如果党政官员随意干预具体司法个案,民众就会觉得法律是可以被随意解释的,从而会对自己的权利产生疑虑,对法律失去信心。尽管在例外情况下的某些干预行为具有合理性,但是,如何定义“例外”是不清楚的,民众并不知道“例外”是真实的还是某些人或机构根据自己的利益或判断确定的。
  前面说过,党的工作必须通过复杂的委托—代理关系才能够完成,与司法相关的代理者如果出于自利或自保的目的,可能扭曲司法过程和结果。为防止司法变成一些权力拥有者或机构谋取私利的工具,需要有一道防火墙。在这方面,2015年印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,是一个有益的努力和尝试。
  那么,如何处理例外?其实,我国的司法实践已经形成了一套行之有效的办法,这就是最高人民法院的司法解释。这些司法解释是对法官新判例的总结和归纳,具有法律效力,各级人民法院必须遵照执行。党对例外的指导,完全可以通过对司法解释的领导得以实现。
  中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势。我们要借鉴历史有益经验,推进国家治理体系和治理能力现代化。

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