房价“大杀器”,重回改革议程?

开征这个税带来的“收益”,是否足以覆盖征收带来的“成本”乃至“风险”,这才是它会不会开征,以及何时开征的关键。

作者:本刊记者 谭保罗 来源:南风窗 日期:2017-03-10 收藏

  1月18日,重庆市有关部门发布了一款通知,细化了对主城区“三无人员”(无户籍、无企业、无工作)征收房产税的相关规定。此举,被认为是“剑指”外地炒房团,旨在稳定当地房价,保卫实体经济。
  无独有偶。前不久,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》,其中明确地提到,鼓励地方政府在房地产税等诸多方面的探索创新。这一提法,此前并不多见。
  种种信息表明,房产税这一被称为是房价“大杀器”的超级税种,似乎又重新回到了改革议事日程之中。
  在业界看来,房产税是一种对国民主要财产征收的直接税,其涉及面之广,对社会影响之深,共同决定了开征事宜必须慎之又慎。而各级政府的相关通知,实际上也并不足以证明房产税已箭在弦上。
  从另一个角度看,房产税本质上是一个经济问题,某种意义上讲,它的“经济性”远比“非经济性”重要得多。换句话说,开征这个税带来的“收益”,是否足以覆盖征收带来的“成本”乃至“风险”,这才是它会不会开征,以及何时开征的关键。

 

2017年1月4日,重庆市内高楼耸立。



  从未停止的“开征信号”
  房产税的各种所谓“信号”总是周而复始,但未必说明问题。
  2017年春节前,重庆市长黄奇帆离任,一些游资开始奔赴重庆这一“价值洼地”炒房。为应对这一炒房风潮,1月18日,重庆市财政局、市国土资源和房屋管理局等6个部门联合发布《关于加强“三无人员”个人住房房产税征管工作的通知》(以下简称《通知》)。
  《通知》主要针对“三无人员”,区域则包含了渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、渝北区、巴南区、两江新区等范围内。重庆被称为是“大城区+大农村”,而这些区域差不多包括了主要的“大城区”。
  特别值得注意的是,《通知》把首套房也纳入了征收范围。首套普通住房每年征收房产税,税率为0.5%。这意味着一套200万的房子,每年要交税1万元—注意是每年,不是一次性的房地产交易税,后者有交易才征税。
  重庆市的这一政策,可以说是名副其实的房产税。真正意义的房产税,其严格的称呼应该是“房地产持有税”,目前我国和房地产相关的税种不可谓不多,但除少数试点城市之外,税收主要都是在交易环节征收,对个人持有房地产并不征税。
  房产税和房地产交易税最大的不同在于,前者是每年都征收,而后者是一次性的交易税。显然,前者会造成房地产持有者的高成本。这种高成本来自于两方面,一是直接的高成本,比如银行加息,直接增加投资者的利息支出。二是机会成本,即其他投资机会的收益会超过持有房产的收益。
  当以上两种成本超过持有收益的时候,房产持有者就会抛售,引发降价。此外,更重要的是,就中国特殊的国情而言,如果国家从严征收房地产税,这意味着强烈的一个“信号”,对房价的影响更是不可估量。综合这些因素,因此,外界普遍认为房产税是中国高房价的“大杀器”。
  重庆作为我国最早试点房产税的城市,早在2011年便开始征收房产税。另一试点城市是上海。当年,重庆和上海的试点并不被外界看好。因为,当时的试点在开征范围(存量房还是增量房)和起征点(房价)上设定了太多的“限定”。
  以上海为例,其试点针对“本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房(包括新购的二手存量住房和新建商品住房)和非本市居民家庭在本市新购的住房”来征收房产税,并设置了人均60平米的起征点。同时,还根据房价不同设置了0.6%和0.4%两档税率。
  重庆则规定开征范围为:个人拥有的独栋商品住宅;个人新购的高档住房(单价达到上两年主城区新建商品房均价2倍以上);在重庆市无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套以上的住房。同时,也根据房价不同设置了1.2%和0.5%两档税率。
  外界认为,上海的方案主要针对增量房,而原有的存量房则并未纳入试点范围。同时,人均60平米的起征点,这个标准本身不低。而重庆的试点则主要针对豪宅,特别是考虑到重庆房价涨幅的缓慢,“单价达到上两年主城区新建商品房均价2倍以上”并不容易。
  当年,重庆和上海两大直辖市的试点曾一石激起千层浪,但6年以来,其对房价的遏制效果似乎有限。特别是上海,在2015年开始的暴涨中,房产税似乎并没有对遏制高房价发挥什么作用。
  不过,在重庆的本轮房产税新政中,开征范围的第三条进行了大幅调整,即将“第二套”变成了“首套”,显然更为严厉。作为中国房价最低的直辖市,出台了最严厉的房产税新政,这是遏制外地炒房团的“权宜之计”,还是代表着某些“信号”?

  法律层面的障碍和可能性
  近期,在国家层面,对房地产的“调控”程度也比以前更为严格。首先是高层定下了房地产“调控”的总基调:“房子是用来住的,不是用来炒的”。这一“直白”表态,之前,从未有过。
  前不久,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》(下称《意见》),并发出通知。其中,提到了鼓励各地开展改革探索。“支持各地区在新型城镇化、国资国企改革、区域性金融市场和金融机构、房地产税、养老和医疗保障等方面探索创新。”
  不过,《意见》仅此一处提到了“房地产税”,《意见》并未强调楼市调控等内容。而仔细分析很容易发现,其上下文的落脚点,更大程度上是考虑到地方政府的“财力问题”,通过改革创新,最终落脚点是“统筹用于保障和改善民生”。
  实际上,关于房地产税讨论近期走热的原因,很大程度来自于法律层面。我国房产税开征于1986年,仅适用于单位和个人的经营性房地产,对个人住房则实行免税。
  2013年,官方正式提到了“加快房地产税立法步伐”的提法。最引人注意的是,2015年召开的第十二届全国人大常委会立法规划中,房地产税法被列入了第一类项目,即在条件比较成熟的情况下,本届人大任期内将可能拟提请审议房地产税法。
  此前,中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文曾有个观点广为流传。他认为,全国人大常委会将房地产税列入立法规划,是落实十八届三中全会和四中全会决议的要求,也是加快落实税收法定原则的题中之意。这意味着,房地产税法应在本届全国人大任期内,即2017年之前,提请全国人大常委会审议。
  但这只是立法程序的一个理想的流程,这距离真正的房地产税开征更是十分遥远。刘剑文也公开表示说,“什么时间提请全国人大常委会审议,审议是否通过,房地产税法具体什么时间出台,何时开征,都还不确定。”
  实际上,如果从法理上讲,房地产税最大的障碍是我国房地产税收的“杂乱”,可能导致“重复征税”。简而言之,税收的本质是政府从私人部门的财富中拿走的那一部分。目前,我国和房地产产行业有关的税负并不少。
  其中,名字中直接有“土地”或者“房地产”字样的税就有不少,比如房产交易税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、城市维护建设税等。此外,房地产企业、地产中介和住宅交易双方等要缴纳的还有营业税、企业所得税、印花税等。
  此外,更不容忽视的是,地方政府的土地出让金,更是占据了房地产产业链利润的相当一部分。土地出让金,本质上也是一种“税”。
  此前,房地产行业的“大炮”、地产大亨任志强就曾多次公开表示,如果考虑房地产整个产业链(包括施工单位、中介)的税费、出让金等,政府从房价中分得的份额,要超过70%。实际上,任志强之所以一直唱多楼市,他始终秉持的一个核心论点只有一个:即房地产对政府太重要,所以楼市必须涨。
  针对可能陷入的“重复征收”,立法专家曾建议如果征收房产税—房产持有税,那么必须理顺和完善现有的房地产相关的税负、收费和出让金等。刘剑文指出,未来的房产税会将一些税种合并,土地出让金等其他房地产相关的税费也会整合到一起,一揽子综合考虑,从而解决重复征税的问题。

  “成本收益”考量最重要
  不过,换个角度看,法律问题或许并不是房产税开征的关键,“收益”与“成本”才是核心所在。
  房产税最大的问题是摧毁房子的投资价值,当房子持有成本因税负走高,投资价值下降,那么必然是对楼市的“第一利空”。那么,未来地方政府的土地卖给谁呢?作为地方政府重要收入来源的土地出让金从何而来?实际上,这才是房产税开征与否的最核心的考量。
  此前,国泰君安曾在一份报告中做过测算,当中国房产税(持有税)税率为1%的(每年征收房价的1%)时候,刨除每人20平米的免征额。那么,全国范围内的新增税收相当于地方政府卖地收入的18%。
  如果不考虑免征额,新增税收也仅仅占卖地收入的45%。如果要跟地方政府的卖地收入持平,那么房产税的税率需要定在2.2%,如果算上免征额的20平米,那么更是要高达6%。
  在这份测算中,即便只考虑最温和的情形,即1%的税率,房产税也是普通人的不可承受之重。比如,在不计算免征额的情况下,北京一套600万的房子,那么每年要支付6万的房产税。
  实际上,相当多的中国中产阶层在高房价城市都有两套以上的住房,那么这意味着他们每年光是房产税的支出就等于一个“初级白领”的一年的净收入。于是,房子不再是投资保值的第一资产,而可能成为一种每年承担着刚性税负支出的负担。
  当楼市的投资价值被摧毁,那么不但是事关地方政府钱袋子的土地出让金告急,而房地产行业这条产业链对整个国家所承担的税负功能也将丧失。这种影响,绝不能等闲视之。
  除了财税领域的“纯经济考量”之外,《南风窗》曾对房地产税是否开征提出了两个考量维度。一是中国经济正进入“保资本”进而“保汇率”的阶段,国家必须严防资本外流,而贸然开征房产持有税,可能会摧毁一线楼市作为中国最重要“资本吸附工具”的“战略意义”,甚至可能引发更严重的资本外逃。
  二是目前中国税制以间接税为主,征税的“社会成本”较低。如果开征,这意味着房地产持有税成为了“最凶猛”的直接税,被征税者—大量的城市多房、富裕中产阶层将面临有史以来最严厉的税收。因此,必须考虑征收这一税种可能引发某些方面“社会成本”的问题。实际上,这个问题绝非小问题。
  房产税一直都在路上,但讨论已经多次“提前到来”。2月21日,全国人大财经委副主任委员尹中卿在接受中国经济网采访时指出,房地产税法正在制定工作之中,选准出台的“窗口”很重要。但无论怎样出台,绝不会搞“突然袭击”。
  2月23日,国新办举行新闻发布会,住建部副部长陆克华介绍了房地产和棚改有关情况。对房地产税,他仅表示,该问题是十八届三中全会明确的改革任务,要加快房地产税立法,并适时推进改革。目前,有关部门正在按照中央要求开展工作。
  让中国的楼市回归良性状态,让房子逐渐回归“用来住”的状态,这是一个循序渐进的过程,光靠房地产税的“猛药”并不现实,它违背了基本的“收益”和“成本”匹配原则。唯有不断推进国家财金治理框架的改革和完善,并重振实体部门,才能让中国经济真正摆脱房地产的“绑架”。
 

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