官员问责的“高育良之问”

无论是基于前期的理论储备,抑或《问责条例》制定的初衷,全面从严治党战略部署下的问责,决不应是简单的“一刀切”,更不应演变为充满操作空间的权力游戏。

作者:樊鹏 中国社会科学院政治学研究所副研究员 来源:南风窗 日期:2017-05-04 收藏

  在近期热播的电视剧《人民的名义》中,当新上任的汉东省省委书记沙瑞金了解到,京州市有368名干部为前林南市长过生日送钱,质问是否处置了这位前市长,省委副书记、政法委书记高育良这样回答:处理了,但是这368名干部怎么办?
  这个“高育良之问”,不仅是电视剧中的一个场景,也是当今中国最显白的社会现实,是涉及党内问责制度实施所无法绕过的难题。针对368名干部的问责,剧中一位老同志提出:好处理,全撤职。但高育良接着问:如果全撤职,整个林南的干部队伍那就垮了,工作就没人干了。
  应该说,“高育良之问”确实是个好问题,但是围绕这个问题的对话和思考方式,却将问题推向了极端,在一定程度上扭曲了问责的“原教旨”,遮盖了全面从严治党背景下执政党探索党内问责的理论内涵和实践探索,而是用一种时下在干部队伍中很流行的情绪,轻而易举地替代了围绕问责的制度和技术问题。“高育良之问”中的一问一答,实质上包含了两个层面的问题:遇到问责情形是否需要问责,以及如何问责的问题。这两个问题,既是理论的,又是实践的。无论从党内问责的理论预设,还是现实层面的实践探索,都不应将问责简单理解为“撤职”,更不可以将落实问责制度简单同鼓励干部干事创业对立起来。
  十八大以来,在“让失责必问成为常态”的原则要求下,问责的理论探索和制度实践不断丰富。2016年7月,中共中央印发《中国共产党问责条例》,这部重要的党内法规释放了执政党坚持“有责必问、问责必严”的强烈信号。无论是基于前期的理论储备,抑或《问责条例》制定的初衷,全面从严治党战略部署下的问责,决不应是简单的“一刀切”,更不应演变为充满操作空间的权力游戏。事实上,从条例实施以来各级党组织开展问责工作实践来看,中央所希望看到的问责实施,绝不应该是中央树立的理论和道德高地与干部管理的实践之间的尴尬,相反,党内问责的权力运行和制度建设,应当建立在对有效的实践基准的探索与合理把握的基础之上。
  建立运行有效的问责实践基准,既有制度刚性的一面和相对明细的操作标准,但与此同时问责工作也需要富有一定弹性和空间,才能发挥惩前毖后治病救人的作用,才能鼓励干部创业作为,让政治原则和理想信念落地。是否能够形成这样一个双向要求的问责实践基准,才能更好地代表反腐败斗争和全面从严治党的制度成果,也更加关乎党的建设制度改革的长远方向。

  问责源于循序渐进的经验探索
  同党的组织建设、党内监督等制度一脉相承,党内问责并不能理解为一次党内顶层设计的结果。问责发展成为全面从严治党的重要抓手,并非无源之水,其核心理念源自于党章,改革开放后历次党章的制定和修订中,都有关于党内问责工作的原则性规定和程序框架的设计。例如现行党章第三十八条规定,“党组织对违反党的纪律的党员,应当本着惩前毖后、治病救人的精神,按照错误的性质和情节轻重,给予批评教育直至纪律处分”,其中的“惩前毖后、治病救人”就被作为新的问责条例第四条“党的问责工作应当坚持的原则”中的重要一项,被放置在“失责必问、问责必严”之后。其他大量党内法规也包含有与问责有关的内容。但是理论认识的深化和实践标准的细化,则是循序渐进的党内制度改革和经验积累的结果。
  新中国建立以来,一直都有党内问责,著名的刘青山、张子善事件,就是在当时的历史时期对党的领导干部的问责。改革开放以来,党内各种形式的问责也不在少数,例如著名的四川南充拉票贿选案中有关违反党的组织纪律的问责涉及300多名党员干部,震惊高层的湖南衡阳破坏选举案,对涉案的400余名党员和国家工作人员进行了党纪政纪立案。党的十八大以来,中央启动问责条例议程之前,各种形式的问责也一直在持续。例如关于党内围绕主体责任和监督责任“两个责任”的问责,围绕“八项规定”的问责,以及在安全领域推行的“党政同责”、“一岗双责”等问责。
  但是综合这些问责实践,可以发现这一时期的问责主要有以下这样几个方面的特点。首先是行政问责多,党内问责少;其次是追小不追大,追下不追上;再次是追直接责任,不追领导责任,最后是主动问责少,被动问责多。这种情况的出现,有着深刻的时代背景。
  改革开放以来,受到党政分开、政企分开等思想影响,在许多重要领域,党的领导责任被行政责任的概念和理念所取代,在需要问责的各种情景中,往往行政问责取代了党内问责。总的来讲,十八大之前,在大量问责实践案例中,主要以行政问责为主。行政问责的强化,一定程度上淡化了党内问责乃至追究党的领导责任的意识,在行政问责内部,通常也是追小不追大,追下不追上,一旦触及到党的领导责任,在操作层面也更加倾向于追究直接责任,而忽视领导责任。从问责过程来看,各级党组织的主动问责少,被动问责多。
  探究背后的根本原因,在于“党内问责”的界限并不清晰,围绕党内问责的原则、权限、对象等具体问题,更是莫衷一是了,2009年颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,就表露了在当时党内问责和行政问责的一定的模糊性。从这个角度看,党内问责的理论还需要进一步逐步的升华,相关实践和操作需要进一步的系统化和制度化。

  政治问责的转变与本质内涵
  党的十八大以来,在全面从严治党战略部署实施中,在党的纪律检查机关强化执纪监督过程中,中央发现一个普遍现象,各个具体领域所产生的问题,根本原因在于党的领导弱化,党的建设缺失,从严治党不力。
  习近平总书记在2016年1月召开的中央纪委六次全会上提出,“动员千遍,不如问责一次”,要求把问责作为从严治党的重要抓手,让失责必问成为常态。当年《中国共产党党内问责条例》的出台,是对十八大以来中央管党治党重大理论和战略思路的落实,是“治国必先治党,治党务必从严”的重要体现。同时,制定问责条例,也是对各个历史时期党的制度改革中实践经验的系统总结和升华,是“整合问责制度、健全问责机制”的重要成果。
  同前一个历史时期的行政问责相比,党内问责的提出代表着一种本质改变。党内本质的根本动因,不是基于行政目标或法律规定,而是基于中国共产党保持自身先进性和全面从严治党的需要,是基于长期执政的历史使命,要求各级党组织和党员领导干部做到有权必有责、有责要担当、失责必追究,落实党组织管党治党的政治责任,督促党的领导干部践行忠诚干净担当。因此,党内问责的本质是政治问责,党内问责不是行政问责,政治问责也不是业务问责。
  从实操层面来讲,党内问责是作为执政党的党组织,按照职责权限追究在党的建设和党的事业中失职失责的党组织和党的领导干部的责任。这里包含两层含义:
  第一,党内问责所定义的“责任”,既不是行政责任,也不是业务责任,而是政治责任。政治责任的内涵,被划分为主体责任、监督责任和领导责任。而实操层面的“问责”,主要针对的是条例第五条“问责应当分清责任”规定的领导责任,细分为全面领导责任、主要领导责任和重要领导责任。
  第二,党内问责的领导责任本质虽然不是行政责任,也不是业务责任,但是又不能完全脱离行政和业务,全面问责的内容囊括了行政问责和业务问责,但是问责的要求和标准不是行政的和业务的,而是政治性的。条例明确提出责任源自“党的建设和党的事业中失职失责”。
  例如,在条例列举的六种问责情形中,首当其冲的是“党的领导弱化”,这其中并不仅仅包括“党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实”,紧跟其后的是“在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中,或者在处置本地区本部门本单位发生的重大问题中领导不力,出现重大失误,给党的事业和人民利益造成严重损失,产生恶劣影响的”,均属于党的领导弱化的问责范畴。显然,这里包括经济、政治、文化、社会、生态在内的工作,都是“党的事业”的重要组成部分。
  事实上,在问责条例明确提出全面领导责任和主要领导责任之前,大量问责案例显示,中央的问责实践已经彰显了这一先进理念。例如根据中央纪委提供的数字,18大以来至问责条例出台前,处理的党员干部中,属于条例规定的问责情形且受到处分的,有16%属于本人未违纪但属下违纪的情况。显示出早在条例出来之前,问责工作实践就已经彰显了追究全面和主要“领导责任”的意识和理念,“追下不追上”、“追直接责任不追领导责任”的情形已经有了极大改善。
  条例的出台,是以一项党内法规的形式,彰显了中央推行政治问责和全面问责的意志和决心,也是将前期问责实践的经验果实加以制度化、程序化的一种努力。

  问责的双向实践基准
  问责条例实施以来,总的来说,各级党组织的问责力度和问责范围达到了条例制定的初衷,尤其是围绕“党的建设和党的事业中失职失责”,开展了一系列问责工作,凸显了问责工作的政治性、全面性。
  作为社会广为关注的典型事例,除了省级层面几次重大问责事件外(例如辽宁省委原书记王珉被“双开”所背负的问责定性是“对贿选问题负有主要领导责任”),常见的是条例出台以来各地对地方“一把手”县委书记和有关分管领导的问责。例如2016年12月,甘肃省对陇南市陇星锑业公司尾矿库泄漏次生重大突发环境事件进行严肃问责,3个责任单位20名责任人受到责任追究,4人被移送司法机关。其中,陇南市西和县县委书记受到党内警告处分,时任县长被免,这里西和县县委书记显然承担是条例中的“主要领导责任”。当地意识到:“保障党的生态文明建设各项路线方针政策贯彻落实,是党纪党规赋予各级党组织的一项基本职责。”
  但是从大量案例来看,实操层面确实也遇到较多问题。一方面,有地方干部反映,问责条例中有关问责的原则有一定矛盾和难以协调的地方,例如“失责必问、问责必严”的同时提出“惩前毖后、治病救人”,如何把握这二者的关系,拿出令人信服的问责方案,是个实践难题。另一方面,在外界看来,党内问责处分虽然相比较过去更加细化,但是有些情境下的问责基准还是不甚清晰,规律性和可预期性还凸显不够。例如条例虽然提出了以党组织领导班子为主体的“全面领导责任”、以领导班子主要负责人和直接主管的班子成员为主体的“主要领导责任”,以及参与决策和工作的班子其他成员承担的“重要领导责任”三类,但是现实情境中根据何种具体的基准来确定问责主体和相应定性的问题,时常考验着党组织。
  一个直接的证据是,虽然条例规定了“全面领导责任”,但是现实中这类问责情形还是十分有限,在省、市、县层级,鲜有案例问及各级党组织的全面领导责任。在市县级层面,如何划定主要领导责任和“重要领导责任”的关系,也缺乏十分清晰的依据。
  但是从另一个角度来看,外界或许需要用另外一种思维来看待这些现象。在“问责工作应当坚持的原则”中,虽然提出了“有责必问、问责必严”,但是这并不意味着问责越重越好,而是轻重得当,这是外界往往所不能理解的地方。问责原则中还包含了“惩前毖后,治病救人”的要求,如果联系中央推动执纪监督问责的系列改革实践,可以发现这个“惩前毖后,治病救人”就是要求在执纪和问责中要“见人见事、直指问题”,“要窥一斑、见全豹”,并不是以追究个人责任为最终目的,而是改善党的领导、推动党的事业的发展为最终标准。
  党的十八届六中全会提出了“干部是党的宝贵财富,必须既严格教育、严格管理、严格监督,又在政治上、思想上、工作上、生活上真诚关爱,鼓励干部干事创业、大胆作为”,同时提出要“建立容错纠错机制,宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。坚持惩前毖后、治病救人,正确对待犯错误的干部,帮助其认识和改正错误”。基于此,在问责工作中,保持适度的弹性和空间,或许更加有助于落实中央精神和全面从严治党的初衷。
 

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