中央推进领导干部个人事项报告制度化

可以预见,随着各项条件日趋成熟,领导干部个人事项报告将逐步向社会公开,接受公众监督。

作者:张克 国家行政学院公共管理教研部讲师、博士 来源:南风窗 日期:2017-05-25 收藏

  每年1月,全国各级党政领导干部都要填写一份非常特别而又十分重要的材料—“领导干部个人有关事项报告”。2017年2月,中办、国办印发了新版《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》两项重要党内法规,从严管理领导干部的制度“笼子”扎得越来越紧。
  领导干部向党组织报告个人事项历经20余年的实践探索。早在1995年,中办、国办就印发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。2006年,《关于领导干部报告个人有关事项的规定》正式出台,明确了需申报领导干部的范围、报告事项内容、不按规定报告的处理措施等内容,提出可对报告材料进行调查核实。十八大以来,全面从严治党和反腐败廉政建设对干部队伍提出了新要求,中央组织部根据现实需要牵头修订了领导干部报告个人事项规定,并新制定查核结果处理办法,为从严管理和监督领导干部增添了新的制度依据。
  新出台的个人事项报告两项党内法规是对干部监督管理新问题、新情况的一次系统性回应,在报告主体范围、报告内容、查核处理等方面探索了一系列制度创新,反映出干部监督管理走向科学化、精准化的大趋势。当前,准确理解和把握个人有关事项报告相关规定的新变化,是各级领导干部的一门必修课。

  聚焦“关键少数”
  新规定在个人事项报告对象范围上聚焦核心岗位上的“关键少数”,适应国有企业改革和事业单位分类改革的新进展,按照分类管理、重点监督的原则对原报告对象范围进行了调整。对比新旧《规定》,党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关,这七类党政机关中领导干部个人事项报告的对象范围没有发生变化,依然是副处(县)级以上的领导职务和非领导职务干部。
  新规重点修订了人民团体和事业单位报告对象范围。旧规定对人民团体、事业单位类型不加区分,要求所有相当于县处级副职以上干部都进行报告。为适应事业单位分类改革新进展,新规以领导干部所在单位是否参照公务员法管理为标准作了区分。参公管理的人民团体和事业单位,副处以上干部均要报告个人事项,与七类党政机关范围相同。未列入参公管理的单位,只有领导班子成员和内设机构领导人员(相当于副处级以上)纳入报告范围。
  这意味着,新规下报告对象范围精准定位为直接掌握和行使公权力的领导干部,对非参公事业单位、人民团体的一般工作人员不作要求。例如,清华大学是非参公事业单位,根据新规定该校领导班子成员和职能部门领导要纳入报告范围,不担任行政职务的普通教授则无须报告。
  对国有企业领导干部,新规改变了传统以国有资本控股比例、企业规模大小为标准的界定原则,依据干部管理权限进一步明确了报告对象范围。旧规定采用详细列举的方式对国企是否独资、控股和规模大小作出界定,在实际操作中有一定难度。特别是近年来国企混合所有制改革尤其是地方国企改革全面提速,过去的报告对象范围无法适应新形势需要。新规依据干部管理权限,将须报告个人事项的国企领导干部分为两类,一类是中央企业的领导班子成员及中层管理人员,第二类是省市两级管理的国企领导班子成员,报告对象范围更加明确、操作性更强。
  此外,新规还与干部选拔任用相关规定进行合理衔接,要求拟提拔、列入报告对象范围内领导职务的考察对象报告个人有关事项。仍以清华大学为例,普通教授无须报告个人事项,如果该教授被列为校科研处副处长(相当于副处级)考察人选,那么根据新规其应当向组织部门如实报告个人事项。

  与行使公权力有关的“家事”、“家产”
  近年来,官员将资产转移到海外,以更为隐蔽的方式经商办企业等问题较为突出。新规对报告内容即8项家事、6项家产进行了调整和优化,力求精准科学、务实管用,突出了与领导干部行使公权力有关的“家产”、“家事”。
  在家事方面,针对“裸官”现象,新规增加了“配偶、子女虽未移居国(境)外,但连续在国外工作、生活一年以上的情况”。最近的热播剧《人民的名义》中汉东省委副书记高育良的女儿在美国工作,省委常委京州市委书记李达康的女儿在美国求学,依照新规这些情况必须如实报告。
  旧规定只要求领导干部报告其配偶和子女的国内外从业情况。近年来,一些被查处的腐败官员通过子女的配偶即女婿或儿媳接受利益输送或实际控制企业。针对此类现象,新规将官员子女配偶的从业情况和经商办企业情况也纳入报告范围。
  在家产方面,领导干部须报告的收入、房产和投资等事项进一步细化。在过去,领导干部须报告本人的工资及各类奖金、津贴、补贴,但各地执行标准不一,主要是对工资、奖金等收入的界定有差异。有的地区要求报告全口径收入,有的地区报告收入不含住房公积金缴存额;有的干部报告税前收入,有的报告税后收入。新规的配套政策解释对工资、奖金等收入明确为全口径收入,主要包括1至12月扣除个人所得税后的应发工资合计,而且须加上每月住房公积金缴纳额;奖金包括目标考核奖金、精神文明奖等,其他收入包括差旅费、挂职或入乡驻村地区补助等。
  在旧规定下,官员收受外币和境外金融资产贿赂的情况无法得到有效监控。根据境外追逃追赃的需要,新规增加了领导干部及配偶、共同生活子女的境外存款投资情况,以及配偶、子女及其配偶在国(境)外注册公司或者投资入股情况。
  新规对领导干部及配偶、共同生活子女金融投资情况的报告范围进行了调整,删除了“有价证券、股权激励、期货以及其他金融理财产品”。目前对金融资产只要求报告股票、基金和投资型保险三项,这主要是因为金融资产类型多样,查核难度比较大。当前,突出三项重点事项有利于提高查核效率,待监管查核技术条件成熟后如信托等交易形式更为复杂的理财产品也有可能纳入报告范围。
  此外,个人事项报告《规定》的有权解释主体也发生了变化,由2010年版《规定》的中纪委、中组部和监察部三家单位,修改为中组部一家。这一变化凸显了纪检监察部门聚焦监督执纪问责主业的新要求,有利于干部监督管理职能配置的优化。

  全面提升个人事项报告查核处理有效性
  建立健全领导干部个人有关事项报告的查核处理制度是本次新规修订的重点内容。新《规定》以较大篇幅对开展查核的方式、比例、重点对象以及查核联系工作机制等内容作出明确规定。个人事项报告查核制度从“只报不查”到“又报又查”,从“部分查核”到“凡提必核”,查核处理的规范性、科学性不断提升。
  新规明确提出由中央组织部和地方党委组织部牵头成立查核联系工作机制,包括外事、司法、金融监管、国土资源、住房建设部门等成员单位。据了解,查核领导干部报告的个人事项耗时费力,工作量巨大。例如,查核股票需由组织部门发函证券结算登记部门查询,为避免领导干部个人信息泄露,查询结果只能通过光盘传递。查核领导干部报告的房产更为复杂,一般要向领导干部长期生活居住地、曾任职地、求学地等多个地区的国土房管部门发函查询。
  长期以来,对违反干部个人事项报告规定的处理不够严格规范,一些地区存在“只报不查”、“查了白查”现象。新制定的《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》让干部监督管理相关制度长了“牙齿”,特别是对漏报、瞒报行为明确了组织处理和纪律处分,对领导干部形成了有力的震慑和约束。
  值得一提的是,新规明确将违反《规定》的处理与干部选拔任用直接挂钩,增强了干部监督管理制度的可操作性和有效性。经查核发现漏报、瞒报情节较重的,可直接取消领导干部的考察对象资格,调离原岗位或改任非领导职务。《查核结果处理办法》与纪律处分条例等党纪有效衔接,规定了领导干部因违反报告个人有关事项规定受到组织处理或者纪律处分的影响期。例如,受到诫勉处理的,半年内不得提拔或者进一步使用;取消考察对象资格的,一年内不得提拔或者进一步使用。
  新规还增加了领导干部家庭财产来源合法性验证的相关规定。干部监督机构查核发现领导干部的家庭财产明显超过正常收入,应要求本人说明来源,必要时可对其财产来源的合法性进行验证。在现实中,一些领导干部历经国企、机关等多岗位历练,个人从事股票、房产投资获利颇丰。这些干部在拟提拔重要岗位考察时,如实申报的家庭财产很有可能超过正常收入,其本人必须详细提供各项财产来源的合法性说明,以备查验。

  《规定》中有待明确和注意的问题
  个人事项报告《规定》和《查核结果处理办法》这两项干部监督管理的新法规具有很强的针对性和操作性,值得充分肯定。然而,在《规定》执行过程中仍有一些有待明确和注意的问题,亟需加强研究。例如,《查核结果处理办法》对领导干部违规行为主要依据党纪进行处理,但对违规的民主党派和无党派官员如何处理语焉不详。在民族地区常有宗教人士在人大、政协担任领导职务,对这些党外人士的查核结果运用有待进一步规范。
  近年来查处的腐败案例中不乏官员将资产转移到非共同生活子女和其他亲属名下代持的情况,是否需要扩大家庭成员资产报告的范围可根据实际需要调整。此外,目前对官员及其家属境外存款和投资情况的查核难度较大,各国法律对金融机构客户隐私保护措施不同,一些未与中国建交的国家更是无法查核。
  对个人报告与查核结果不一致时的认定处理也要进一步明确标准,避免误伤。例如,由于企业注销流程复杂、周期较长,在查核中需要注意甄别个别官员及家属实际已经退出企业经营但未办完手续的情况。《人民的名义》中,反贪局长侯亮平被发小蔡成功栽赃陷害办企业受贿,背后的玄机是侯亮平的身份证复印件被蔡成功盗用了。此类因领导干部个人重要证件遗失、被盗导致的个人报告与查核结果不一致情况,应当具体问题具体分析,不宜“一刀切”。
  全面从严治党的关键是从严治吏。十八大以来,干部监督管理在组织人事工作中的地位不断提升,机构力量不断强化,许多地区组织部门充实了干部监督处室。在此背景下,完善领导干部个人事项报告《规定》与《查核处理办法》等制度,反映出新时期从严管理干部的现实需要,体现了干部监督管理的科学化水平。从长远来看,个人事项报告制度正在为建立中国特色官员财产公示制度探索改革经验。可以预见,随着各项条件日趋成熟,领导干部个人事项报告将逐步向社会公开,接受公众监督。

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