韩国变天,半岛能否重现阳光

韩国民众在外交问题上明显趋于保守化,文在寅政府改变这种趋势需要时间。对朝接触的切入点,很可能是像离散家属会面、体育人文交流这类不在制裁范围内的事务。

作者:本刊记者 雷墨 来源:南风窗 日期:2017-06-07 收藏

  朝鲜难民之子文在寅当选韩国总统,似乎给冰封的朝鲜半岛局势送上了一阵暖风。作为有着15年从政经历的政坛“老司机”,文在寅向来倡导对朝接触政策,是金大中、卢武铉“阳光政策”的衣钵继承者。他是卢武铉的政治密友,也是促成2007年第二次韩朝首脑会晤的主要功臣。
  文在寅入主青瓦台,毫无疑问会改变李明博、朴槿惠时期的对朝强硬路线,但重启“阳光政策”却困难重重。半岛上空能否重现阳光,未知数还有很多。

  朝小野大
  “众望所归”,这是外界对文在寅赢得总统选举的普遍评价。2012年他以3%的微小差距败给朴槿惠,这次却以近20%的优势击败得票率排名第二的候选人洪准杓。
  哈佛大学韩国史学者卡特·埃克特对这次选举评价颇高,称其意味着韩国正式与过去告别,真正终结朴正熙时代。他撰文称:很难想象文在寅不对朴正熙时代以来腐败的政商关系做严肃变革,他还可能把对朝政策的重心放在接触而非对抗上,而朴正熙对接触政策的执行,违背多于遵守。
  不过,从这次大选投票分布来看,韩国政治生态并没有发生根本性变化,支撑文在寅大幅调整内政外交政策的民意基础并不坚实。根据韩国峨山政策研究院公布的民调报告,虽然这次大选投票率高达77.2%,高于此前三次总统选举,但文在寅41%的得票率,远低于2012年朴槿惠51%的得票率。
  从选民“授权”比例来看,文在寅的优势甚至还不如当年的朴槿惠,在第六共和国7位民选总统中得票率倒数第三。文在寅之所以胜选,朴槿惠遭弹劾而导致的前执政党“内爆”,是一个重要原因。
  根据上述报告,在选民最关切的议题上,65%的受访者选择就业、社保和经济,选择国家安全和外交的仅为22%。在政策认可度上,文在寅相对于其他候选人的明显优势,正是在于经济和民生领域。在朝核问题上,文在寅的认可度(32.9%)与前执政党候选人洪准杓(32.5%)并无太大差异。就大国外交而言,文在寅(37.3%)与洪准杓(35.9%)相比也谈不上什么优势。由此可见,文在寅在包括对朝政策在内的外交议题上,选民的“授权”很有限。
  韩国民众在萨德问题上的态度,也很能说明问题。这次选举投票期间所做的民调显示,支持与反对萨德入韩的比例分别是59.1%和40.9%。文在寅起初是明确反对美国在韩国部署萨德系统的,但进入大选程序后,他的态度出现了明显变化,认为萨德入韩主要错在缺乏“程序正义”,即没有经过国会讨论。至少从民意角度看,在萨德入韩问题上,文在寅政府目前政策调整的空间并不大。而且,即便走国会程序,象征意义也大于实际意义。
  就职仪式结束后,文在寅前往自由韩国党和国民之党总部,拜会这两个最大在野党的领导人。他的意图很明确,就是希望在执政上获得在野党的支持。在目前的国会中,虽然文在寅所属的共同民主党是第一大党,拥有119个议席,但在国会300个议席中不到40%,离通过重大政策、法案所需的60%多数,还有很大差距。国会中的自由韩国党(107席)和国民之党(40席),将在很大程度上影响文在寅政府内政外交的走向。
  文在寅政府“朝小野大”的局面,要等到2020年国会选举,才会有改变的可能性。也就是说,在此之前,文在寅对韩国内外政策进行大刀阔斧改革的可能性并不大。在此期间,如果文在寅政府政策调整走得太快,很可能遭到来自国会保守势力的反弹。2020年国会选举,执政党能否赢得多数席位,还是个未知数。
  “国际危机组织”朝鲜半岛事务分析师克里斯托弗·格林甚至认为,他看不出在国家安全、外交政策甚至财阀经济领域会有什么根本性变化,“这不可能是一场转型式的大选”。

  阳光难见
  韩国媒体5月17日报道,文在寅政府正在考虑恢复板门店韩朝联络事务所,重开南北“对话之门”。这个事务所是最后一个被关闭的韩朝政府间沟通渠道。如果得以重开,无疑具有很大的象征意义。
  但象征意义转化为实质意义却并非易事。美国彼得森国际经济研究所学者马库斯·诺兰认为,表面上看,文在寅当选意味着南北关系的“重启”,可能开启继金大中、卢武铉之后的“阳光政策3.0”时代,但他宏大计划的实施面临着比此前更大的制约。
  文在寅此前主张不仅要重开,还呼吁扩大开城工业园区规模。但在大选投票前公布的施政纲领中,他对重开开城工业园区只字未提。原因不难理解,内外环境都不允许他在对朝接触问题上走得太快。
  对于韩国民众来说,朝鲜威胁无论在心理上还是现实中,都已发生质变。文在寅的对朝政策,不可能忽视民意的变化。美国外交关系协会学者斯科特·斯奈德表示,在过去十年中,韩国民众在外交问题上明显趋于保守化,文在寅政府改变这种趋势需要时间。
  韩国眼下对朝鲜展开“魅力攻势”,还存在很多制度性制约。以重开开城工业园区、恢复对朝人道主义援助为例,朴槿惠政府时期通过的相关法案,对此做了诸多硬性约束。也就是说,重启对朝合作,文在寅政府还得迈过国会这道坎。
  此外,联合国安理会实施的对朝经济、金融制裁,在范围和程度上都比十多年前严厉得多,韩朝立刻展开大规模经济合作并不现实。对朝接触的切入点,很可能是像离散家属会面、体育人文交流这类不在制裁范围内的事务。
  朝鲜如何回应也是个问题。韩国延世大学约翰·德勒里注意到,2011年金正恩担任朝鲜领导人以来,打交道的是对朝强硬的韩国政府,对如何应对有接触意愿的韩国政府还比较陌生。“平壤体制善于应对敌意,知道如何对抗孤立,但处理对话与合作则相对困难。”也就是说,即便平壤不拒绝首尔的善意,模式的切换也还需要一个过程。而且,即使恢复交往,双方也难以“对上表”,韩国更在意核导威胁,朝鲜希望谈的是民族团结,或许还有“国家统一”。
  “对不上表”的问题,在韩美之间也存在。韩国政府急着安排文在寅6月赴美见特朗普,反映的正是韩国的焦虑。在韩国因朴槿惠遭弹劾面临权力真空期间,特朗普政府已经开始着手处理朝核问题。马库斯·诺兰认为,特朗普对朝政策依然不明朗,美韩间的分歧有多大仍然难以预料。“无论分歧有多大,文在寅都可能会发现,他将面临比以往‘阳光政策’更大的制约,因为过去十年来,半岛局势已经发生了深刻变化。”
  大选投票前一周,文在寅接受《华盛顿邮报》采访时,强调了特朗普与他对朝政策的共同点,即都是主张利用制裁和施压,迫使朝鲜回到谈判桌。但他没有明说的是,他不主张孤立朝鲜(“阳光政策”的核心),与特朗普现阶段对朝“极限施压”有着根本差异。
  金大中、卢武铉时期,十年的“阳光政策”并没有消除朝核威胁。即使文在寅的新版“阳光政策”有新意,在效果上也不可能立竿见影。问题是,特朗普政府有耐心等待吗?

  迷雾重重
  5月8日,也就是韩国总统选举投票日前一天,朝鲜外务省美大局负责人崔善熙与美国前驻联合国代表皮克林,在挪威举行对话。美国国务院将这次对话定义为“非官方接触”,称“美国政府并未参与”。13日,崔善熙途径北京返回平壤时对媒体表示,如果条件成熟,朝鲜愿意与美国政府对话。16日,美国常驻联合国代表妮基·黑莉就开出了条件,她表示,如果朝鲜停止核试验和试射导弹,美国准备与朝鲜进行对话。
  “美国外交的魅力之一,就是总统有强烈的否认他正在与敌人对话的意愿”,美国地缘政治分析师乔治·弗里德曼在最近的文章中写道。在他看来,这样的剧情并非不正常,直接与朝鲜官方接触有政治风险,“正常的程序是派出‘前政府官员’,或者了解朝鲜事务的人,谈崩了也不用负政治责任”。他还写道,如果朝鲜突然宣布美国做出了让步,华盛顿可能予以否认,甚至呼吁展开调查。
  从目前的情况来看,特朗普政府似乎等不及文在寅的“阳光”了。但美朝能否直接对话还不好说。对于朝鲜来说,停止核试验和导弹试射,在外交上或许可行,但在核导开发技术层面,却并不一定可行。这取决于朝鲜核导技术是否已经成熟到不需要再次试验,就具备了现实威慑力。而且,美方的条件事实上相当于“冻结”朝鲜的核导开发,在具体实施层面如何验证也是个问题。历史上美朝就核查问题的猫鼠游戏,就是前车之鉴。
  妮基·黑莉对朝鲜释放对话信号的第二天,韩国总统府做出了几乎雷同的表述:朝鲜如果立即停止核试验和导弹试射,可使对话的氛围成熟起来。如果文在寅6月的华盛顿之行,强调韩美对朝政策的同步,那就没“阳光政策”什么事了。
  与韩国不同,美国可不具备产生“阳光政策”的政治气候。5月4日,美国众院以419票对1票的结果,通过了对朝追加制裁法案。对经济制裁如鲠在喉的平壤,不会以放松制裁为对话前提?但这事特朗普个人说了不算。
  半岛迷局的另一个症结是中韩关系问题。韩国青瓦台相关人士5月18日表示,在韩美即将举行首脑会谈之际,对萨德问题表态将成为会谈的不利因素。16日,白宫国家安全委员会亚洲事务资深主管马修·波廷杰访问韩国期间表示,萨德与美韩同盟息息相关。由此可见,萨德问题,已经从一个军事部署问题,变成了事关美韩同盟的政治象征。尽管清楚萨德问题是中韩关系缓和的障碍,但在争取特朗普政府信任之际,文在寅现阶段不太可能做明显的政策调整。
  5月15日,韩国总统府表示,文在寅总统指示加快构建韩国本土导弹防御系统,尽快加强韩国“自主国防”,并称此与萨德问题并无直接关联。自主国防与自主外交密切相关,此事没有直接关系,也有间接涵义。斯科特·斯奈德认为,美国应该与韩国合作,与其保持强大但灵活的同盟关系,支持韩国弥合地区分歧的努力,不要逼韩国加入对抗中国崛起的同盟。
  萨德问题因朝核而起,考验的却是中美韩三国。半岛若想重现阳光,也需要“灵活”处理萨德问题。
 

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