优化县级权力运行任重道远

随着《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的贯彻落实,县级人大及其常委会的工作将会逐步得到加强、有所改进。

作者:李克军 原中共黑龙江省委巡视组副厅级巡视专员 来源:南风窗 日期:2017-06-30 收藏

  近日,有媒体报道称,过去一年多来,县级权力运行有一些微妙的变化,比如县级人大换届后县委书记不再兼任人大主任,及强化对政府规范文件备案审查,并对此给予了比较高的评价。
  县乡两级人大是基层国家权力机关,是国家政权的重要基础。笔者认为,县级人大常委会主任专职配备,对于提升人大“权力机关”的地位,促进地方治理的民主化、法治化,具有一定的象征性意义;在某些地方,也可能取得一些实质性成效。但就总体而言,很难改变现有的权力架构和运行实态。

  人大主任专职配备不是新鲜事
  据笔者所知,县委书记兼任人大常委会主任的做法,并不是普遍现象。如在某省,县级人大主任,多年来一直都是专职配备的,但照样存在着权力机关职责履行不到位的问题。具体到实际情况,大致有几方面的原因。
  专职配备的人大常委会主任、副主任,绝大多数是从年纪较大的党政领导班子成员中“横串”过来的。他们程度不同的存在“船到码头车到站”的思想,有的甚至把自己看成“退居二线”的“闲人”。由于种种原因,他们维护“国家权力机关”法律地位的使命感和“坚持人民主体地位”的责任感,距离党和人民的要求尚有较大差距,因此,很难真正做到“敢为”和“务实”。
  如何处理好党委、人大之间的关系,厘清两者之间的权力边界,仍然是摆在县委书记和专职人大主任面前的一个重要课题。《中国共产党地方委员会工作条例》规定,县以上地方党委要“在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”;“对本地区重大问题作出决策”;“按照干部管理权限任免和管理干部”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关”;人大常委会享有决定重大事项、人事任免和对“一府两院”工作的监督权。
  从文本表述看,党委的“领导核心”和人大的“国家权力机关”地位是很明确的,但在操作层面,如何把“重大问题”的决策权和“重大事项”的决定权区别开来并统一起来,如何在党管干部的原则下坐实人大人事任免权,一直在探讨和探索之中;人大机关行使权力的空间大小、虚实程度,往往取决于县委书记个人作风和偏好。从理论上说,专职配备的人大常委会主任,必须自觉地服从县委领导,经常向县委书记请示汇报工作;县委书记应该尊重人大常委会主任和人大党组的意见。但在实践中,“服从”和“尊重”的分寸如何把握?哪些事情必须按县委乃至书记的意图办事?哪些事情可以在遵循县委既定方针的前提下由人大自主行使权力?人大常委会在依法履行干部任命程序时是否可以对县委“推荐”的个别人选说“不”?诸如此类的难题,仅靠人大常委会主任专职配备这一举措,是很难破解的。
  而对县委书记的角色定位,本身也存在着“限权”和“强责”的悖论。毋庸讳言,县级权力在实际运行中,往往过分集中于县委书记,很多人把县委书记说成是权力大得吓人的“土皇帝”、“山大王”。从近年来“县官”腐败案件频发的情况看,县委书记权力失控的问题确实比较突出。所以,对县委书记“限权”的呼声一直很高,中纪委和中组部于2010年启动的“县委权力公开透明运行试点”,曾把着重点放在“加强对县委书记职权的规范”上。
但据笔者考察,县委书记的权力既大又小。所谓大,是权力覆盖面大、“非规施政”的空间大,只要不计后果,县委书记想办的事,几乎没有办不成的。所谓小,是与他们所承担的责任  相比,“依法自主施政”的权力小得可怜。他们是几乎所有工作的“第一责任人”,但那些看似不受约束的权力,几乎没有一项是法律政策明确赋予或文本制度所允许的。各项政策法规的制定和解释权、各类专项资金的审批权都控制在上级业务部门手中,法规政策不协调甚至互相“打架”的现象也很普遍。所以,县里的很多事情,需要一次次地“跑部进省”,八方“朝拜”,才能办成;有时还需要先斩后奏或斩而不奏,甚至不得不“闯红灯”、“越红线”、“走钢丝”、“打险牌”。这种状况不改变,无论是所谓“规范权力运行”试验,还是人大主任专设,都很难奏效。
 
  对政府的监督难在由虚变实
  2015年6月中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,结合县乡人大工作实际,提出了加强县乡人大工作和建设应当遵循的五条重要原则,其中包括“一府两院”由人大产生,对人大负责、受人大监督。县级人大对政府的监督面临一些实际困难。
  政府工作往往是按照县委或上级要求开展的。重要部署,通常由县委和政府联合发文,或以县委、县政府名义召开会议;即使政府单独发令,多数情况下也都与县委打过招呼。人大在审议、监督政府文件或决定过程中,如无异议,当然一片和谐、皆大欢喜,但如涉及到县委决策、书记意向或上级部署,即使有不同看法,也很难行使“否决权”和“监督权”。
  比如,某县县委书记在招商引资项目动员大会上提出,“要让引进项目的功臣既发财又当官,名利双收。”“各单位在岗人员,凡引进3000万元以上大项目的,除物质奖励以外,副科级以下干部提职一级,正科级干部给予重用。”随后,县委、县政府下发了具体方案。人大常委会主任不但没有机会组织对这个方案的审议,而且还要按照县委统一号令,到一个重点乡镇督战。再如,某市提出“城乡面貌三年大变样”的口号,并采取逐县(区)“过堂”督战的办法予以推进,所辖县(区)政府不得不采取某些急功急利、野蛮拆迁的办法完成任务。县(区)人大常委们即使有不同看法,也无可奈何。
  现实中的县级工作,具有“行无定则”的特点,仅靠“文本”审查是很难监督到位的。比如一个地方搞精准扶贫,贫困户确定的标准是人均收入低于2300元。但实际运作中,又必须按一定比例层层下达指标。相邻的村本来经济发展水平相差无几,但戴着贫困村帽子的,可以确定80%的贫困户,其他村只能确定10%。基层只能按比例来确定贫困户名单。能否通过考核验收,主要在于表格编排和贫困户问答训练等迎检功夫是否到家。再如“维稳”,各级政府的“文本”要求都很合法合理,但在严格的考核排名和一票否决的压力下,基层不得不经常采用死看死守、围追堵截甚至花钱收买等办法来控制上访。对这类事情,县级人大的领导们心知肚明,只能睁一眼闭一眼。
  人大机关的“行政化”问题仍比较严重。《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》指出,要“坚持人民主体地位”,“把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为县乡人大工作的出发点和落脚点,努力做到民有所呼、我有所应”。虽然这个要求同样适用于党委和政府,但既然人大机关单独设立,就应该在人员构成、工作视角、履职方式上与党政机关有所区别,更具民意色彩。而现实中的县级人大常委会主任、副主任,多数是从党政两个班子中转过来的,其立场和行为往往遗留着“行政角色”的痕迹;人大代表的结构和产生方式也不尽合理,领导干部的比重偏大。所以,人大对政府的监督,仍然带有“自己监督自己”的成分,很难充分发挥“异体监督”的作用。

  县政综合改革
  笔者认为,随着《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的贯彻落实,县级人大及其常委会的工作将会逐步得到加强、有所改进。但要,要真正扭转“开会‘走过场’、监督‘虚化’”的形象,使之真正成为名副其实的“地方国家权力机关”,仍需在机制转换、综合施治上下更大的功夫。应按照党的十八大和三中全会精神,以责权对应、民主法治为目标,通过顶层设计、试点示范和鼓励基层创新等途径,积极稳妥地推进县政综合改革。至少应该在三个方面有所突破:
  认真搞好人大自身改革。如,改善代表构成,逐步减少党政官员的比重;扩大民众在代表选举过程中的有序参与;增加代表平时视察监督活动,摒弃形式主义,并尽快启动部分代表“专职化”的试验;改善常委会结构,按照“四化”的要求配备干部,改变主要成员年龄偏大的现状,增强其“民意代表”的色彩,等等。
  从操作层面厘清县委、人大、政府的权力和职责边界,逐步改变 “党政两个一把手”唱主角的现状,形成“三套班子”各司其职、依法共治的局面。对于县委书记的权力,应在“限”和“放”两方面同时发力,减轻自上而下的压力,强化自下而上的监督和横向制约,促使他们的权力在民主化、法治化和规范化的轨道上健康运行。
  加快干部选任制度改革步伐。县级人大在人事任免上的权力如果流于形式,其他方面的权力很难避虚就实。所以,凡由人大履行任免程序的干部,在提名、考核、酝酿等环节,都应该让人大人事部门参与进来;重要人选在县委常委会讨论之前,应与人大主任进行个别沟通。应在操作层面上精心设计、积极探索,保证《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的“民主、公开、竞争、择优原则”更加充分地体现出来。
 

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