独立公投来袭,西班牙和伊拉克还好吗?

无论伊拉克库区还是加泰罗尼亚,都无法保证独立后可获得更好的治理。在这个呼唤自治但主权仍是至高原则的时代,独立公投就像是“被用作武器的鸡肋”。

作者: 谢奕秋 来源:南风窗 日期:2017-10-31
  2017年秋天,在伊拉克库尔德地区和西班牙加泰罗尼亚自治区(首府巴塞罗那),两场闹得沸沸扬扬的独立公投在不到一周内陆续亮相,赚足了眼球,满足了当地政治家的弄权欲望,却也透支了国民的感情,留下了一地鸡毛。
  正如离婚不是单方可以决定的事,除非有出轨、家暴等情形可诉诸法庭判决,主权国家的一个部分也无权单方面以独立公投的形式实现分离,除非它曾属于该国的殖民地或遭受过该国的武力摧残,发生了人道主义危机,例如科索沃。
  从世界范围内的政治实践来看,强行以独立公投的形式从母国单方面脱离,已经越来越难以成功了。克里米亚2014年3月通过独立公投,单方面从乌克兰分离出去,迄今没有得到多数国家认可,哪怕它已经加入了俄联邦。更不用说,混战中的顿涅茨克和卢甘斯克,仍被公认属于乌克兰了。
 
  疏还是堵?
  2016年初才当选加泰罗尼亚自治区主席的普伊格蒙特宣称,自己只是想追求苏格兰人那样的公投机会。然而,他可能因“滥用公款”举行公投而被逮捕。
  3年前的苏格兰独立公投,给不少人一个错觉,以为在中央政府反对地方独立的情况下,地方上可以随意操作公投程序。其实,苏格兰公投是英国卡梅伦政府事先批准的,其用意就在于以苏格兰民意(民调一直显示统派占优,只不过投票前有些反常)及早“浇灭”当地独派政党支持者的热情。
  事实上这一策略也奏效了,苏格兰选民投“统一”票的比例,要高出“独立”票10个百分点。之后独派政党党魁辞职,该党也在今年6月的大选中丢掉不少国会议席。
  像苏格兰这种“上面允许投,自己没过线”的情节,加拿大主要说法语的魁北克省1995年也上演过。当时“独立”票差一点就过半了,比较惊险,但还是没过。从那以后,魁独分子就像泄了气的皮球。加最高法院、议会也不再给他们机会了。这种先“疏”后“堵”的方式,可谓一劳永逸解除了后患。
  魁北克、苏格兰这类动真格的公投,历史上并不多见。在政治、军事决定国界的年代里,独立公投更多是走一个形式。苏联解体带来了一大批国家独立,但这些国家的独立公投往往并不受关注,因为上层精英已经达成了解体苏联的共识;反之,那些不是原加盟共和国的小地方,如南奥塞梯、纳戈尔诺-卡拉巴赫、德涅斯特河沿岸,即便办了公投且事实独立,也得不到国际承认。
  冷战结束后,真正能独立出来且获得国际承认的非前苏联国家,有波黑、厄立特里亚、东帝汶、黑山、南苏丹等少数案例。
波黑在欧共体支持下强行公投独立后,引发了当地塞族人的武装反叛,打了三年半的波黑战争,共有20万人死亡;最后议和,以一国两个实体(波黑联邦、塞族共和国)的方式实现了共存。
  其余几个国家公投独立时,基本上都得到了原来所属国家的谅解。比如,厄人阵与埃塞人阵并肩作战,1991年推翻埃塞俄比亚独裁政权,然后各自建政;独裁者苏哈托下台后,1999年印尼新总统同意饱受战乱的东帝汶(九成多居民信天主教)选择自治或脱离印尼;2005年苏丹南北议和,进入6年过渡期,期满后南苏丹公投独立,得到祝福。
  如果一个地方的独立是国际“合意”的结果,独立公投的赞成率就不重要。反之,如果国际上普遍不支持,那么即便公投独立赞成率达97%,也会在程序上被各种挑刺。比如说违宪、存在军事干涉、信息不透明、组织混乱、缺少辩论、无法核实结果等等。
  西班牙和伊拉克最近的地方独立公投,国际上普遍不支持,国内又不合宪法,基本上就是自弹自唱的闹剧,所以采取“堵”的方式总体没错,但更重要的还是争取民心。伊拉克库尔德地区公投结果—有效投票率72%,将近93%的有效票支持独立,显示了局部的民意依归。这是巴格达方面要正视的。
 
  结构性困境
  西班牙加泰罗尼亚自治区独立公投,与伊拉克库尔德地区独立公投,看起来诉求差不多,但两个地方在国家架构中的地位很不一样。
  西班牙王国是个单一制多民族国家,地方行政区不是一个政治实体,不具有任何主权特征。而伊拉克是个联邦制国家,各成员单位先于联邦国家存在,宪法承认库尔德联邦地区现有的权力。
  同样是下辖4个省,库尔德自治区有20多万自己指挥的内部安全部队,而加泰罗尼亚不仅没有准军事部队,连警察控制权也在公投前一周被上收,无法维持正常的投票秩序。所以,10月1日加泰罗尼亚公民投票不可能像9月25日库尔德地区公投那样顺利,甚至会因投票所大楼被“封锁”而无法投票。
  虽然主体地位有高低,但两地面临的司法障碍是一样的。加泰罗尼亚于9月6日通过的确定公投日期的法律,被宪法法院要求“暂时搁置5个月”;伊拉克最高法院则下令库区“暂停筹办”9·25公投,直到法院审查完相关违宪控诉。马德里方面恫吓,参与非法公投的742名市镇长若不出席庭审,将被逮捕;巴格达方面则威胁,所有参与公投程序的伊拉克公务员,都将面临公诉方的起诉。
  两地公投的命运也早已注定:因违宪而不被国家承认。而这在两地已不是第一次。2005年伊拉克新宪法颁布实施时,库尔德自治区就搞过独立公投,以98.98%的压倒性多数通过。2014年11月,加泰罗尼亚举行过一次独立公投,80.7%赞成完全脱离西班牙独立,但投票率只有40%左右。
  在其他障碍方面,伊拉克库区是边界没有划定,在许多库尔德人为主的省份与联邦政府存在管辖权争议。而且,土耳其、伊朗、叙利亚等周边国家境内,都存在大量的库尔德同族。虽然他们的政治立场不一,甚至彼此厌恶,但外界通常视他们为一体,担心出现“大库尔德斯坦”。因此,哪一方库尔德人有独立要求,另外几国一般都会协同围堵。而整个库尔德地区深处内陆,一旦周边国家封锁边境,石油等重要出口物资无法外输,就形同死局。
  加泰罗尼亚紧挨法国和地中海,地理上自成一体,不担心被封锁,可一旦独立也就自动退出欧盟和欧元区,想重新加入就没那么容易了。如今,除了决定脱欧的英国,大多数欧盟国家拒绝支持“加独”。对欧盟出口占加泰罗尼亚出口额的65.8%,如果被征收高关税,对其农业和制造业打击太大。
 
  动机和代价
  就重启独立公投的动机而言,伊拉克库尔德人并不单纯,除了有将自治区升格为共和国的冲动,更在于将“石油印钞机”基尔库克纳入库尔德版图—这次公投不限于自治区,而开放给同意参加公投的基尔库克省。
  另外,库尔德自治区被联邦政府“中断”财政拨款太久,导致它欠外国石油公司和承包商巨额款项,被欠薪的公职人员也抱怨连天。自治区主席巴尔扎尼面临换届因素,试图以公投造势“背水一战”。
  巴尔扎尼曾表示,公投之后,库尔德政府会用一到两年,跟伊拉克官员探讨边境划界、自然资源分割以及宣布独立的时间表。这样,原本已超期留任的巴尔扎尼还能延任一段时间。而如果解决欠薪问题,他还可以在换届选举中有更大布局。
  但是库区自身的问题,影响了巴尔扎尼对大局的判断。当前“伊斯兰国”战争甚至在伊拉克都还没结束,在叙利亚则因争夺东部油田而可能烂尾,国际社会(除了以色列)并不希望他此刻来“横插一竿子”。即便“伊斯兰国”已是只“死老虎”,土耳其总统埃尔多安和伊朗教士政权也不好惹。再说,伊拉克库区一旦独立建国,伊拉克什叶派政权失去制衡,将更加倒向伊朗,这是美国不愿看到的,也是华盛顿在表态时偏向巴格达的原因。
  至于加泰罗尼亚人,虽然抱怨本地区的文化和语言得不到尊重,但重启独立公投主要是出于经济利益考量。
  加泰罗尼亚是西班牙最富饶的自治区之一,以16%的人口贡献了西班牙19%的税收收入,出口额占西班牙1/4,甚至享有超过一半的创投资金。但长久以来,自治区只收到远低于自己贡献数额的财政拨款,而且当地金融业的翅膀也被西班牙在国债市场上的糟糕表现束缚。当地人认为一旦独立,可摆脱西班牙分摊在自治区身上的722亿欧元债务(2016年数据),省掉向中央政府每年约160亿欧元的纳税。
  但加泰罗尼亚人也应该想到:当地生产的很多商品都运往西班牙市场,与西班牙之间“国界”的建立,将导致双方在就业和财富上的损失,而军队、外交机构和央行的设置,都将给“新国家”带来负担。
 
  现实中的博弈
  各种限制条件摆在面前,博弈者自身的主观能动性,对事件进展也有一定影响。
  库尔德公投之前,伊拉克总理阿巴迪责令库区交出过境点、机场的控制权,还以库区“偷窃”石油并“非法出口”为由,要求其他国家不要进口库尔德石油。同为什叶派掌权的伊朗,随即做出有力的配合,除了与伊拉克、土耳其联名谴责公投外,还停飞了往返伊拉克库区的航班,关闭了与伊库区接壤的边境,在两伊边境搞大型军演。
  公投之后,伊拉克议会责成联邦政府恢复对基尔库克等地油田的控制。而如若土耳其真的采取所需的“一切步骤”,比如关闭经土耳其海港出口的伊拉克输油管道,可能引起伊库区经济动荡;昔日的“安卡拉代理人”巴尔扎尼,说不定会被“变革运动”等反对党撵下台。
  但这盘棋有一个突破口,就是普京。伊拉克库区的基尔库克省长在公投后宣布,与俄罗斯的石油合作不变。那么,因为俄对叙政府有很大影响力,假如土耳其封锁边境,伊拉克库区可寻求俄罗斯协助,经叙利亚对外出口石油。所以,普京和巴沙尔会否为了石油利益而得罪土耳其和两伊,才是关键。
再看西班牙。捍卫君主立宪制的首相拉霍伊(代表“中右”人民党)已经展示了雷霆手段,但似乎到了下面就成了“拳头打棉花”,因为独立的意愿是自下而上产生的,不全是自治区官员在操弄。
  公投前几周,中央政府停止了向加泰罗尼亚拨款,而自治区重新任命了税务机关,以示经济分离。为控制地方预算,中央政府9月20日逮捕了自治区经济部官员等14名高官;当天巴塞罗那就有4万人上街抗议,之后码头工人还罢工让国民警卫队无法按时出动。几天内,中央政府查封了近千万张选票,自治区的基层组织又分发了上百万张选票。
因10·1公投不设投票率门槛,一旦赞成票过半,加泰罗尼亚政府宣布独立,西班牙可能会关闭该自治区政府。但马德里对加泰罗尼亚的压制也激起了逆反心理,使得上街抗议渐成常态,哪怕巴塞罗那8·17恐袭造成了上百人死伤。所以,有西班牙高官建议:采取“模拟公投”形式,给独派一个发声渠道。
  目前看来,无论伊拉克库区还是加泰罗尼亚,都无法保证独立后可获得更好的治理,而且两地内部的权斗也相当激烈。在这个呼唤自治和包容但主权仍是至高原则的时代,独立公投就像是“被用作武器的鸡肋”,貌似一投就灵,实则欲速不达。 
 
版权声明

本刊及官网(南风窗在线)刊登的所有作品(包括但不限于文字、图片、声音、录像、图表、标志、标识、广告、商标、商号、域名、程序、版面设计、专栏目录与名称、内容分类标准及多媒体形式的新闻、信息等)未经南风窗杂志社书面许可,不得转载、摘编或以其他形式使用,违者必究。

合作垂询电话(020)61036188-8038研究部陈小姐或(8088)南风窗办公室

--
文章得分:
评分:

本期文章