机构改革新动向

大国治理贵在因地制宜。机构和行政体制改革牵一发而动全身,特别需要注意积累和总结地方改革试点经验。

作者:张克 国家行政学院公共管理教研部教师 来源:南风窗 日期:2017-11-10 收藏
  深化机构和行政体制改革是新时代坚持和发展中国特色社会主义民主政治的重要任务。党的十九大报告对深化机构和行政体制改革提出了明确要求,指明了未来五年的改革方向与路径。
  值得一提的是,十九大报告对机构与行政体制改革的论述贯穿全文,除了第六部分“发展社会主义民主政治”部分专门集中论述外,在“加快完善社会主义市场经济体制”、“生态文明体制改革”、“国防和军队现代化”、“健全党和国家监督体系”等部分均有推进机构和行政体制改革的相关内容。
  准确把握中国机构和行政体制改革的新动向,需要历史思维、宏观视野和全局意识。
 
  持续推进政府职能转变
  对比十八大和十九大报告关于行政体制改革的内容表述,政府职能转变始终是“牛鼻子”,其中简政放权、服务型政府建设和提高政府公信力和执行力等任务在两次党代会报告中均有体现。
  2013年以来,中央政府以行政审批为突破口,深化简政放权改革。随着行政审批改革深入推进,只取消或下放行政审批事项治标不治本,政府职能转变进一步在强化事中事后监管和优化服务等方面发力,形成了简政放权、放管结合、优化服务的三轮驱动效应。
  十九大报告持续关注转变政府职能、深化简政放权,展现了行政体制改革的延续性。未来五年深化简政放权改革,重点需在三个方面实现突破:第一,继续削减行政审批事项,全面清理各类职业资格、生产许可、经营许可等准入门槛,提升简政放权的含金量。二是创新审批方式,推动审批事项纳入全国统一的投资项目在线审批监管平台,实现行政审批标准化、法治化。三是深化企业投资审批承诺制改革,彻底改变传统上“重事前审批、轻事后监管”的管理模式,做到政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有惩戒。
  5年来,我国服务型政府建设进入快车道,公共服务供给能力和基本公共服务均等化水平有所提升。未来服务型政府建设的重点是通过有力的改革措施让人民群众享受实实在在的获得感。
  推进服务型政府建设,首先要确立用户体验为先的理念,从群众和企业办事的视角重塑政府业务流程,破解老百姓反映强烈的“痛点”、“堵点”问题。例如,全国各地相继启动“最多跑一次”改革,力争让群众办理行政许可、行政确认事项来办事大厅“跑一次是原则,跑多次是例外”。其次,整合互联网+政务服务各类资源,下大力气破解信息孤岛、部门壁垒、条块分割等历史性难题,真正做到“信息多跑路、群众少跑腿”。第三,更好发挥政府作用补齐短板,在精准扶贫和教育卫生养老等基本公共服务均等化方面建成覆盖城乡的保障网,让发展成果惠及全体国民。
  政府的公信力和执行力不仅直接影响各项改革措施能否落地,也决定了人民群众对政府的满意度和信任程度。十八大和十九大报告两次将“提高政府公信力和执行力”列为行政体制改革的重点任务。提升公信力需要政府的决策、管理和服务更加透明化、规范化,关键一招是政务公开。未来几年各级政府在重大决策公开、权力责任清单公开、预算信息公开、开放政府数据、政务诚信建设等方面要实现突破,向全社会塑造和传递一个更加负责、更具回应性的政府形象。
  此外,提升公信力仍需完善公共政策第三方评估体系,特别是增强第三方评估主体的独立性,优化主客观指标综合评价方法,提高人民群众和企业满意度在评估体系中的权重。
政府执行力指的是各级政府落实决策部署的力度和速度。5年来,国务院开展了四次大督查,督促检查各地区、各部门落实中央决策部署情况,对大督查发现的好经验通报表扬并给予一定激励,对发现的问题和违法违纪现象严肃问责,强化了政府执行力。
  十九大报告在现代财政制度建设部分强调要对财政预算全面实施绩效管理。过去几年各级政府部门普遍推行了绩效管理,通过全过程绩效管理有效提升了政府执行力,在一定程度上解决了干部“不会为”、“不敢为”和“不想为”问题。下一阶段全面推行政府绩效管理应当改变目前“重考核轻管理”的理念,强化绩效任务、执行、评估、反馈各个环节中的沟通协作,真正起到发现问题、持续改进的作用。
 
  新时代行政体制改革的新任务
  当前中国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新时期,深化行政体制改革是解决社会主要矛盾问题的必然要求。面对新形势,当前行政体制改革应重点完成创新监管方式、纵向合理分权和党政机构整合等三项新任务。
  政府职能转变的重心要由简政放权过渡到加强和创新政府监管方式。在过去,政府管理社会事务的主要方式是行政审批等事前准入手段,政府工作人员对审批很迷恋、对监管很迷茫。随着社会经济生活复杂程度日益加剧,特别是新业态蓬勃发展,政府监管能力不足、本领恐慌问题较为突出,选择性执法现象时有发生。
  有效监管是简政放权的前提,要做到审批更简必然要求监管更强。政府监管方式创新需要普遍推广“双随机一公开”监管,建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库,解决选择性执法问题。大数据时代风险管理、社会信用等新型监管方式方兴未艾,在人员有限的条件下通过技术手段创新提升监管能力不失为一条可行之策。
  长期以来,基层市场监管和执法部门面临“看得见的管不着、管得着的看不见”难题,因地制宜推进市县两级市场监管领域综合行政执法,能够有效减少监管盲区、降低执法成本。
  合理划分纵向事权,赋予省级及以下政府更多自主权。纵观世界各国现代化发展史,集权和分权在很大程度上决定着国家兴衰。自新中国建立以来,纵向政府间事权划分在“收”和“放”之间经历了多轮次的循环往复。十九大报告明确提出,要“赋予省级及以下政府更多自主权”,这是处理央地关系的最新探索。
  让地方政府享有更多自主权,不是简单的中央向省级分权、省级向市县分权,而是要根据各级政府职能重点,对由地方政府直接管理服务更为有效的事项赋予地方更多自主权。省级政府的主要职责是发展规划、政策法规和监督检查,市县政府的主要职责是公共服务、市场监管和行政执法等。科学合理划分纵向政府间事权能够调动中央和地方两个积极性,鼓励地方政府改革创新。
  值得注意的是,赋予地方政府更多自主权的前提是权力在下放之后能够得到有效监督,确保地方政府能够及时回应民众需求。然而,不少发展中国家启动了分权改革,由于缺乏必要的监督和约束,地方政府公共服务水平和市场监管能力并未因此得到提升。有研究者提醒,如果贸然开展分权改革却没有好的制度设计作为基础,会造成腐败风险加剧、行政效率低下和社会不稳定等问题。
  在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。新世纪以来,一些地方对职能相近的党政机关合并设立或合署办公,提高了工作效率,降低了行政成本。例如,广东顺德探索大部制改革,组织部、宣传部等党委工作部门与职能相近的政府机构合署办公。近年来,一些新设立的国家级新区管委会也多采取大部制,统筹党政机关职能进行综合设置。十九大报告中提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”,重点是在省市县层级开展党政机构合并合署。推进这项改革需要总结此前各地机构改革的教训,破除“下改上不改”的职能同构怪圈,上级部门不应强制要求下级部门在机构设置上“上下一般粗”。
 
  若干重点领域机构改革前瞻
  十八大以来,党中央、国务院推进机构改革,建立职能有机整合的大部门体制,在中央层面撤销铁道部、合并组建卫生计生委、新闻出版广电总局,中央外宣办(国务院新闻办)并入中央宣传部。省以下机构改革也随之进行,市县普遍设立了工商、质检、食药监“三合一”的市场监管部门。
  十九大报告对机构改革的重视程度前所未有,全文多处直接提及设立新机构和整合现有机构设置等内容,引发社会舆论高度关注。报告原文直接点名的新机构是国有自然资源资产管理和自然生态监管机构、退役军人管理保障机构和国家、省、市、县监察委员会。
  设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构的目的,主要是整合现有分散于多个部门的自然资源所有者职责、国土空间用途管制和生态保护职责和城乡污染物排放监管执法职责,改变当前“九龙治水”的现状,为生态文明建设提供更有效的组织保障。
  世界各国大多设置了退伍军人保障机构,美国的退伍军人事务部雇员规模在美国政府内阁中居于前列。目前,我国退伍军人安置管理服务职能分散于中央军委政治工作部、中组部、人社部和民政部和地方政府等军地部门,多头管理导致政出多门、标准不一。新组建的退役军人管理保障机构有望实行集中统一领导,加大国家对退伍军人在抚恤、补助、教育、医疗、保险和平等就业等方面的保障力度,建立退伍军人依法维权机制,解决当前优抚安置政策严重滞后于经济社会发展的问题。
  十九大报告提出,在总结北京、浙江、山西试点经验的基础上,组建国家、省、市、县司四级监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。新设立的国家监察委员会将分散在监察机关和检察机关的反腐败职能统一到监察委员会,促进侦查和监督的职能深度融合,实现反腐败组织力量、资源、手段的系统整合与强化。国家监察委员会将解决过去行政监察范围过窄的问题,实现对党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体和民主党派、工商联机关工作人员,国有企事业单位管理人员以及其他履行公职的人员的监察全覆盖。
  此外,十九大报告还从国家治理体系与治理能力现代化的高度提出要统筹考虑党和国家各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力与职责。可以预期,未来五年内一些职能交叉重叠的中央和国家机关、事业单位及其内设部门的调整将是大概率事件。
 
  完善顶层设计与基层探索互动机制
  大国治理贵在因地制宜。机构和行政体制改革牵一发而动全身,特别需要注意积累和总结地方改革试点经验。中央深改组第七次、第十三次会议两次专门研究部署顶层设计与基层探索互动,习近平总书记多次强调要“鼓励不同区域进行差别化探索,发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用,及时总结经验推动制度创新”。
  十八大以来顶层设计与基层探索互动的基本模式是,中央授权地方开展改革试点,取得试点经验后纳入顶层设计在更大范围内复制推广。以试点的方式推动改革一方面可以降低创新的不确定性,另一方面也有利于搁置争议、寻求共识,广泛调动各级政府和社会力量参与改革,积累不同版本的地区治理经验。
  完善顶层设计与基层探索互动机制应当充分尊重各地区差异,不搞“一刀切”,允许和鼓励各地区各部门根据实际情况的推动机构和行政体制改革。以政策试点和试验的方式推进改革是我国政治制度的独特优势,许多的改革试点面临技术和社会风险的不确定性,因而探索建立先模糊后明确的试点—复制推广机制十分必要。针对同一项改革,应当鼓励不同地方政府广泛开展试验,允许各地存在改革进度和改革模式上的差异,为中央政府分类分层的科学决策提供实践依据。
  实现顶层设计与基层探索的良性互动,需要建立起科学的内外结合评估机制。针对机构和行政体制改革重点任务,中央顶层设计要制定行之有效的评价标准体系,可以考虑以可复制性、可操作性、可持续性和可适配性四大原则为标准开展科学评估。重视试点经验的外部评价,进一步扩大改革试点第三方评估应用范围,优化改革试点经验推广运用机制,保证地方创新经验能够及时被吸纳进顶层设计在更大范围推广。
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