法治建设“中间年”

以党的自我监督的制度化和法治化推动政治体制改革,是现实和有效的途径。

作者:向治霖 来源:南风窗 日期:2018-01-02
  随着国家进入全面建设小康社会的决胜期,一套与其相适应的法律制度正在建设。2017年是承前启后的“中间年”,法治建设在这一年更多呈现出“动态”一面。
  多部新起草和新修订的涉及法治政府建设的条例陆续公布草案,“制度的笼子”显现出更多细节。税收立法方面,烟叶税、船舶吨税这两类单行税法的草案已提交审议,立法将指向更为复杂的税种。而《民法总则》的通过,宣告民法典编撰完成了第一步,接下来民法典分编的编撰并提交审议,时间表上还剩不到3年。
 
  法治政府建设“提速”
  法治政府建设仍在路上,“竣工”之日已然可期。这并不神秘, 2015年12月,中共中央和国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,其总体目标是“2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。
  提速信号在年初就已显现。今年3月,国务院印发的《国务院2017年立法工作计划》中,涉及法治政府建设中的规范行政行为的条例,如重大行政决策程序暂行条例等,被确立属于全面深化改革急需的项目,要根据改革进程和改革方案,抓紧办理,尽快完成起草和审查任务。
  法治政府建设是要“把权力关进制度的笼子”,要解决权在法上的问题,成败也在于此。梳理可知,政府信息公开条例(修订)、重大行政决策程序暂行条例、行政法规制定程序条例 (修订)和规章制定程序条例(修订)等国务院年初的立项已经陆续公布征求意见稿。“制度笼子”在编织,其制度设计越来越清晰。
  行政权力运行的透明度一直为民众关注,“阳光是最好的防腐剂”。今年6月,施行9年的政府信息公开条例首次修订。征求意见稿显示,总则中,首次明确写入“以公开为常态、不公开为例外”。参考国外立法,对于不予公开的政府信息具体规定,较现行条例作了细化。同时降低门槛,取消了公民申请信息公开需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的规定。新增多项公开内容,权力运行透明度的增强可期。
  同在6月公布的《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》,着眼于行政权的运行起点:决策。征求意见稿规定,作出重大行政决策包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定5个程序。其中,明确“向社会公开征求意见和举行听证会”等的基本要求,突出公众参与;明确集体讨论决定为决策必经程序,并坚持行政首长负责制,为减少“拍脑袋”、“一堂言”、不合法的决策作程序规范和制度保障。从中央层面立法规范决策,也是法治政府建设的重点。
  对行政权的约束从决策规范,公开透明其运行脉络,到进一步立法约束行政法规、行政规章的制定,明确公私分野,防范行政权突破法律法规和行政机关滥设权力的乱象,新起草或新修订的草案终于得见。前述征求意见稿何时通过审议施行,这在新的一年值得期待。
 
  政治体制改革新突破
  在这一年,国家监察体制改革取得重大进展。从去年北京、浙江、山西三省市先行先试,到今年11月决定在全国各地推开改革试点工作,监察法草案公开征求社会意见,一个新的国家机关—监委将在今年底明年初陆续成立。
  中国80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员,党内监督和国家监察是一体两面,从这一角度上,党内监督的法治化和法治政府建设两者有内在一致性。监察法草案显示,权力格局将产生变化,从一府两院到一府两院一委,监察权从行政权力中独立出来,成立监委。国家机器内部实现“权力的科学配置”,因此,国家监察体制改革被表述为“事关全局的重大政治体制改革”。
  监察体制改革最明显的变化是,监察机关独立出行政体系,从而变“同体监督”为“异体监督”。一直以来,党的政治权力、行政权和司法权三者关系如何定位、配置,是法治中国建设的最大难点。监委被定义为政治机关,与纪委合署办公,从改革试点工作可以看出,监察权监督行政权,在独立于司法权的同时,构建与司法程序顺畅衔接的通道。监察法草案的规定还对监察权进行法律约束。由此,在党内监督和国家监察层面上,三种权力的配置给出了一个清晰的样本。
  其中,最引人关注的变化是取消了党内的“两规”,转由监察法草案中的“留置”所代替,这是党纪法治化的一个缩影,也是监察权与司法权衔接并轨的典型。
  中国纪检监察学院原副院长李永忠认为,这场改革并未在三省市试点中得以终结,因此全国范围内还要继续探索实践和深化。他认为:“继续探索实践,必须按照习总书记所说的试点的三个作用(示范作用,突破作用,带动作用)去做”,勇于突破。
  李永忠注意到,监察体制改革试点的推广和监察法草案的公布,征求意见稿的公布也存在程序不够顺畅的情况。他认为:“要理解政治体制改革起步已经很不容易了,要多一些理解,也要提出它应该解决的问题。”
  以党的自我监督的制度化和法治化推动政治体制改革,是现实和有效的途径。如果说,2013年因出台中共历史上首部《中央党内法规制定工作五年规划纲要》,而被称为法治化建设从理念转向制度建设的“转折”之年,那么,回望这4年的制度建设“工程”,2017年的关键词显然是“提速”。
 
  民法典迈出第一步
  今年11月,成都双流区法院作出一起“特殊”的判决。
  17岁女孩丽丽(化名)家在农村。据其回忆,自她13岁起,其父常常对她性侵害,“噩梦”持续了4年。今年2月,丽丽向当地公安报案,其父随后被判处有期徒刑八年六个月。
  心理创伤难以消弭,丽丽萌生了撤销父亲监护权的想法。11月15日,丽丽提出申请,通过共青团双流团委向法院申请撤销其父监护人资格,两天后法院判决,她的诉求得到实现。
  这是《民法总则》自今年10月1日施行后,成都第一例依据此法撤销监护人资格的判例。《民法总则》完善了监护人资格撤销制度,规定监护人严重侵害了被监护人合法权益时,法院可根据有关个人或组织的申请,撤销其监护人资格。在近年频繁曝出虐待小孩、虐待老人事件的社会背景下,这一条款的出台显得很及时—需要说明的是,《民法总则》首次将老年人也纳入被监护人范围。这也是基于社会老龄化加快的事实,应时而生。
  今年3月审议通过的《民法总则》,标志着新中国成立以来共5次启动的民法典编撰终于迈出了第一步。民法被称为社会生活的百科全书,与每个民事主体密切相关,立法工作繁复艰巨。据《中国人大杂志》报道,去年,全国人大常委会三次审议民法总则草案,审议稿向公众公布并征求意见,从一审稿到最后通过,条文从186条增加到206条,“有一些条文可能一审稿是这样,二审稿改为另外一样,三审稿又作了修改,上大会又修改”。
  民法总则草案的第184条便经历3次修改。此项条款是,对“实施紧急救助行为造成受害人损害的”,救助人应否担责的规定。经过三次修改,草案删除了多个版本的“重大过失”前提限制,规定为“因自愿实施救助行为造成受助人损害的,救助人不承担民事责任”。
  在“碰瓷”成为流行词的当下,这一条款释放出明确的鼓励见义勇为的信号。因此,民法总则第184条也被称作“为好人撑腰”的“好人条款”。
  《民法总则》解决新问题,体现新时代特征的条款俯拾皆是。比如,民法总则将限制民事行为能力的未成年人的年龄下限由十周岁降为八周岁。在互联网时代,对个人信息、数据和虚拟财产提出保护,等等。
  结合历史来看民法典编撰迈出的第一步,其也是应运而生。1979年,国家第3次启动民法制定工作,而改革开放初期并不具备相关条件,因此先制定单行法。上世纪80年代起,陆续形成以民法通则为核心,结合物权法、合同法等单行法的民法群体,这是现在能够编撰民法典的基础。
  按民法典编撰“两步走”的计划,下一步工作是编纂纳入民法典体系的5个分编(合同法、物权法、侵权责任法、婚姻家庭法和继承法),拟于2018年整体提请全国人大常委会审议,争取2020年将各分编一并提交大会审议通过。五个分编要进行自我完善性质的修正,还要和民法总则以及其他法律相互协调,立法机关如何解决其中难点,这尚待明年公布征求意见稿时揭晓。
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