公投:走下神坛的“西式民主”

现代意义上的公投,相当一部分扮演了政治工具,并且被过度使用。卡梅伦政府发起的脱欧公投,一个意图是压制党内外脱欧的声音;另一意图,是迫使欧盟在移民问题上向英国让步。
作者:雷墨 来源:南风窗 日期:2018-01-02 收藏
  2017年的国际热点很多,公投应该算一个。关于2016年6月英国的脱欧公投会否酿成悲剧的争论,一年半后还在持续。2017年9月的伊拉克库尔德地区独立公投和10月西班牙加泰罗尼亚的独立公投,确定无疑地成了闹剧—主导这两场公投的政治领导人,前一个丢掉石油城基尔库克、黯然辞职,后一个背负通缉令、潜逃他国。2017年4月土耳其的修宪公投(赋予总统实权)更像“正剧”,它很契合当今土耳其的政治生态,符合埃尔多安权力位移的曲线。澳大利亚11月的公投让同性婚姻合法化,或许勉强算“喜剧”。
  这些公投背后的动机与所造成的影响各异,但反映了一个现象,即公投在国家政治中的能见度在提高。事实上,如果拉长历史维度,世界很可能正在进入公投的另一高潮期。不过,公投在走向前台的同时,作为直接民主的一种表现形式,它也正在走下神坛。一个不可否认的事实是,西方主流舆论和学者们,对近年来公投的反思和担忧,要远多于赞赏和认可。
 
  梦回雅典
  现代意义上的公投,通俗地说就是在政府组织下,公民通过投票对重大问题进行决策。它的历史源头在古希腊时代。以雅典为代表的城邦国家,定期举办“公民大会”,就国家管理问题进行投票。这种直接民主也是现代西方民主政治的雏形。英国索尔福德大学学者米哈伊尔·埃文斯说:“把我们的社会说成是民主社会时,我们往往想象它们是古希腊政治体制的后裔。”这种历史想象延续至今,构成了公投在民主政治中的基业长青。
  这种历史想象的力量是巨大的。用英国考文垂大学政治学教授马修·奎特普的话说,“人民应该对最重大的事情拥有最终决定权的理念,跟西方文明本身一样古老”。但公投真正发挥影响乃至塑造世界的功能,只有两百来年的历史。依某些学者的观点,这个起点就是1789年的法国大革命。这次革命后举行的关于国家政体的公投,所激发的民族自决意识在欧洲掀起了首波公投浪潮。公投与欧洲有着独特渊源,并非历史的例外。
  如今公投早已不再是欧洲的特产。根据瑞士“现代直接民主导航者”网站统计,目前世界上大约有70个国家制定了公投法。英国伦敦政经学院学者盖瑞·苏斯曼做过一项研究,统计了1791年至1998年间世界范围内举行的1094次公投。从议题上看,有关宪法和主权的公投占比超过60%。公投的“神圣性”可见一斑。对“主权在民”的直接体现,是公投在民主政治中神圣性的重要支撑。
  这种神圣性的诱惑力毋庸置疑。正如澳大利亚国立大学政治学者诺曼·阿布乔仁森所说,还有什么比政府直接问人民想要什么并如何行事更民主呢?但公投作为一种民主形式,其生命力绝不只是因为神圣性。在瑞士日内瓦大学西蒙·哈格教授看来,更重要的原因在于公投在实践中对代议制民主有矫正功能。“选民的代表一旦当选后,就会产生不同的偏好,他们会对保住职位和扩张权力更感兴趣,公投能对政治人物形成约束,确保选民的意志得到尊重。”
  英国脱欧公投的结果是51.9%的投票选民赞成脱欧。但在英国议会,当时赞成留欧的议员比例是75%。英国脱欧的是非得失暂且不论,但“矫正”的确发生了。被誉为英国“议会主权”理论奠基人的阿尔伯特·戴西,在构建他的代议制理论时,着重突出了公投的角色。他甚至把公投视为“第二议会”,其功能就在于约束政党领导人。这或许可以解释,为何在实行自由民主制的国家,绝大多数在制度设计上都给公投留了空间。
  在现实政治中,公民对公投的态度绝不可能有理论权威那般深邃。但从公民意愿角度看,世界范围内很可能会出现新一波公投浪潮。2017年10月,美国皮尤研究中心公布了一份在38个国家所做的有关民主的调查。调查显示,在这些国家中,把公投这样的直接民主视为好的治理方式的受访者比例平均为66%,远高于持否定看法的30%。土耳其的认可比例高居榜首(84%)。连从未举行过公投的日本,认可的比例也高达65%。
  对“主权在民”的历史想象,没有照进加泰罗尼亚人的现实。他们的公投热情被西班牙中央政府瞬间浇灭。但“加泰罗尼亚效应”正在发酵。据媒体报道,法国科西嘉、丹麦的法罗群岛等,都在酝酿或者已经决定将举行自治或独立公投。盖瑞·苏斯曼的研究显示,历史上公投高潮往往出现在帝国崩塌和民族主义崛起之时。换句话说,国际格局出现重大变动,就会孕育公投冲动。
 
  半路迷途
  “这是最好的公投,这是最坏的公投”、“公投象征了智慧的时代,也代表了愚蠢的时代”,马修·奎特普对公投的阐释可谓入木三分。他算得上是政治学者中公投的忠实簇拥者,认为公投应该是代议制的有益补充。不过他也明确指出,在理想的世界里,所有公投都会赋予人民否决权,但在现实中,公投往往被权力精英视为政治工具,尽管结果并不总是如他们所愿。如今的公投已经“进化”得早已不再是历史想象中那样“纯洁”。
  2017年4月的土耳其修宪公投获得通过后,埃尔多安说,这个历史性决定是人民努力的结果。从皮尤研究中心的调查来看,土耳其人是高度认可公投的。“人民努力”与埃尔多安权力意愿是否以及在多大程度上契合?伦敦政经学院学者亚历山大·西朗认为,虽然公投把权力交到人民手中,但它经常只是起到“图章”的作用,为领导人已经做出的决定赋予大众合法性。“这与是否应由人民决定毫无关系,只与政治人物能从把问题交给人民的做法中获益有关。”
  把土耳其修宪公投结果解释为“政治操弄”未免过于简单。现代意义上的公投,相当一部分扮演了政治工具的功能,这并非例外而是常态。卡梅伦政府发起的脱欧公投,一个意图就是压制党内外脱欧的声音。1986年,西班牙内部就是否加入北约出现分歧,冈萨雷斯首相以发动公投成功打压了反对派。诺曼·阿布乔仁森表示,表面上公投是把权力从议员手中拿走交给人民,但绝非超越政治纷争,事实上充满了政治盘算。
  对外索取外交利益,是公投进化的另一现象。英国脱欧公投的另一意图,是迫使欧盟在移民问题上向英国让步,只不过“赌注”大了点。匈牙利欧尔班政府2016年10月发起的公投,在难民分摊政策问题上,以98.3%的高票对布鲁塞尔“说不”。2005年,西班牙以就《欧盟宪法条约》发起公投相威胁,成功从布鲁塞尔索取了更多发言权。有数据显示,2000年以来,欧洲国家涉及国际问题的公投超过40次,1990年代有10次,1980年代仅有3次。
  无论是被当作政治斗争筹码还是外交勒索工具,都表明政治人物看到了“民意可为”。但公投结果带来的“民意难违”,也给政治人物制造了困境。英国以微弱优势脱欧,75%主张留欧的议员们还得执行,如果他们不想让民主沦为笑柄的话。2016年10月哥伦比亚桑托斯政府与哥伦比亚革命武装力量历经4年谈判达成的和平协议,在公投中以0.47%的弱势被否决。这次公投的投票率仅为38%,但桑托斯总统不得不接受这个不代表哥伦比亚多数民意的结果。
  不是所有的公投都带有政治盘算,但即便是非政治化的公投,也并非“物有所值”。公投的初衷是为了弥合分歧、解决问题,但结果往往是对分歧进行确认,让问题继续。2016年3月,新西兰就是否更改国旗进行公投,结果是“不更改”。这次公投花费2600万新西兰元。2016年4月,意大利就是否在近海开采石油举行公投,结果因投票比例未达到50%的法定标准而无效,浪费了3亿欧元。澳大利亚2017年花了约5亿澳大利亚元,让同性婚姻合法化了。
  公投被过度使用,是近年来西方舆论的主流判断,也是对公投持保留看法的专家学者们的共识。很多公投议题的结果,某种程度上说只是反映了公民对某一重大问题的“声音”,与解决问题的“办法”属于不同层面的问题。集合不同“声音”,经过讨论、协商最终形成“办法”,本质上就是代议制承担的功能。但在错综复杂的国内政治与国际政治背景下,公投与代议制之间形成了剪不断理还乱的关系。
 
  到达丹麦
  美国著名学者弗朗西斯·福山在《政治秩序与政治衰败:从工业革命到民主全球化》一书中,提出了发展中国家如何“到达丹麦”的问题。用他的话说,这里的“丹麦”指的是“富强、民主、安全、治理良好、低腐败率”。福山所称的“丹麦”,是如童话般完美的状态。全球化的深入与世界格局的变动,给所有政府的治理都构成了挑战。围绕公投的是非争议,事实上也提出了西方民主如何“到达丹麦”的问题。
  这个问题并非无足轻重。西方民主还能否运行良好、治理有效,在某些西方学者眼中已经上升到“民主危机”的高度。公投浪潮的再次兴起,或许恰是危机的一个征兆。从选民角度说,觉得在代议制下自己的意愿没有被“代表”,所以越来越倾向于公投。从政治人物角度说,代议制运作下产生的政治公信力在式微,所以选择通过公投来弥补信任赤字,确认权力合法性。由此造成的问题是,如果公投强势崛起,代议制会否被架空?
  11月7日,皮尤研究中心公布了一份代议制民主信任度调查。结果显示,在北美与欧洲12个受访国家中,对代议制民主的平均支持度高达83%。由此可见,代议制瓦解的危险至少目前不存在。但这项调查也显示,精英与草根之间对公投式直接民主分歧明显。把直接民主视为好的治理方式的普通民众,比例为68%,但在专家群体中这一比例仅为37%。公投与代议制之间的张力显而易见。
  德国著名学者克劳斯·奥佛曾指出,政治理论的一个核心问题是,如何最好地做出具有约束力的集体决策:谁应该参与决策,应该以何种制度和程序决策?公投与代议制之间的张力,让这个问题更加突显出来。如何解决?答案肯定不是强化公投。皮尤研究中心2017年10月所做的那项调查显示,经历了“脱欧之殇”的英国,对公投的认可度(56%)大幅低于平均水平(66%),在38个受访国家中排名倒数第五。对于西方民主来说,“到达丹麦”是否应首先打消“梦回雅典”的念头? 
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