“气荒”的管网视角解读

天然气管网设施公平开放改革过程中,业界与学界的焦点一直聚集于竞争带来的经济效益,而忽视了天然气企业有着提供“公共服务”的社会责任的事实,从而忽略了为支撑这些社会责任而存在的“交叉补贴”的重要性和必要性。

作者:尹海涛 上海交通大学中国城市治理研究院研究员、安泰经济与管理学院经济系主任 来源:南风窗 日期:2018-02-27 收藏
  垄断行业是不久前中央全面深化改革领导小组第二次会议明确的改革重点之一。其中,因为“煤改气”过程中出现的气荒问题,石油天然气体制改革尤为引人注目。根据2017年中共中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,油气体制改革的指导思想之一是要坚持惠民利民,确保油气供应稳定可靠。
  油气体制改革的总体思路是“X+1+X”。“1”指的是油气输送的“一张网”,管网运营机制属于整个油气体制改革的中游环节。目前中游的改革在坚实有力地推进:在形成“一张网”的基础上,用合理的成本监审管好管网公司,防止其滥用垄断权利;管网在有剩余能力的情况下公平开放,上游和下游可以直接交易,然后通过管网输送并交纳“过路费”。
  但是在改革的过程中,因为上游改革的滞缓,油气企业仍然有垄断的权力,为了利润的考虑,他们同下游用户通过自建管网的方式进行直供。这在客观上可能撕破“一张网”,威胁到天然气企业有效履行国家赋予的社会责任。
 
  局部管网竞争局面形成
  围绕管网开放形成的一个误区是:上游和下游可以自由联系和交易了,甚至可以通过自建管网的方式实现直接交易。如果这样的话,管网公平开放就容易形成管网竞争的局面。而且竞争的蛋糕必然是那些盈利性很好的部分。这就是管制经济学中常说的“挑奶皮”现象。
  “挑奶皮”是指在管道投资时,只挑选最有盈利前景的项目,不承担同类性质企业要承担的社会责任和义务。例如,目前的西线东输管线,在所经区域与省网形成竞争,在浙江省和陕西省尤为突出。如陕西省西安秦华天然气公司从西气东输二线直接买气,抛开陕西省天然气管道公司。西安市地处关中平原,西安市输气量的市场份额占陕西省近13,以西安为核心的关中地区,是盈利性最好的地区,是最好的“奶皮”。
  西安秦华和中石油作为一方,陕西天然气管道公司作为另一方的博弈,是管网竞争在地域范围内愈演愈烈的最好注脚。在改革之前,陕西省的输气管网设施由陕燃集团负责统一规划、建设、运营和管理,实现了陕西“一张网”输气的合理调配体系,在保供和输气安全方面为天然气用户提供了可靠的保障。在管网公平开放改革以来,陕西省网受到了上游供气企业和下游配气公司双面的挑战,“一张网”的输气格局受到了强烈扰动。中石油作为上游供气企业,和西安秦华商议从西气东输二线自建管网,直接供气。但在此之前,陕西燃气已经建成关中环线,保障了西安市场的供应。
  管网竞争的现象不仅体现在“奶皮区域”的争抢,也体现在“奶皮用户”的争抢。非居民用户的需求量大,盈利空间也大,所以是“奶皮用户”争抢的重点目标。还是以陕西省为例,陕西省的天然气供给气源主要是来自中石油和延长石油,管网公平开放改革以来,中石油和延长石油一直谋求与天然气工业大用户自行投资修建管道。陕西燃气已通过其建设的33km靖边化工园专线向榆林榆能化公司供气,但延长石油自建了由延安天然气产区到榆能化12km的输气管道,这不但导致陕西省网在役管道的闲置、资源浪费,用气安全难以保证,也使得陕西燃气流失了工业大用户。
  这些利润最为丰厚的市场需求的流出,使居民用气失去了“交叉补贴”,陕西省政府的“压非保民”政策(压非民生用气、保民生用气)未能得到贯彻执行,均等化服务和“气化陕西”、“铁腕治霾”环保工程受到严重威胁。
  从去年陕西省的天然气保供协调会上披露出的信息看,陕西省因为“气化陕西、铁腕雾霾”工程导致燃气供不应求的局面,中石油配置给全陕西的气量指标是39亿,但明确分给省网公司的指标只有25个亿。剩余的14个亿除了少部分给靖西线外,大部分是供给榆林地区和工业大用户。而靖西线主要服务的是人口密集的关中地区和经济欠发达的陕南地区,这些都是保民生的重点。
 
  管输企业的社会责任难以履行
  管网竞争局面的形成,可能导致管网企业作为国有垄断企业,所应当承担的社会责任和使命难以完成。首先,这些为争夺“奶皮地区”和“奶皮用户”而修建的局部管网,使得原有的“一张网”不能充分利用管输能力,管道负荷率提升不了,更难达到国家75%的预期;其次,“奶皮地区”和“奶皮”用户的流失,使得管网公司失去最大的利润来源,用于保障成本较高的偏远地区和居民用户的“交叉补贴”体系失去支撑。以陕西省为例,如果中石油与西安秦华将西安、咸阳这块“奶皮”拿走,陕西燃气将失去为山区、农村提供均等化服务的主要利润来源,长期亏损必定不能保证偏远山区村民能够享受到天然气输气服务的阳光普照。
  更为重要的是,管道企业所承担的保民生和“铁腕治霾”的社会责任也难以履行。从陕西省天然气保峰度冬保障工作会议上我们可以了解到,2017年陕北和关中地区陆续进入供暖阶段后,下游用户的日需求量已超过1700万立方米,而中石油的供应量仅为656万,与去年同期相比减少664万,现日需缺口约700万,导致下游用户用气一直处于紧缺状态;与此同时,中石油直接将5亿的增气量给秦华、竞价拍卖等行为,是一种变相的涨价,提高了天然气用户的用成本。天然气目前已经成为居民和非居民用户的基本需求,这种变相制造稀缺,提升价格的行为,与保民用气、“气化陕西”、“铁腕治霾”政策背道而驰。
 
  管网公平开放是手段,而非目的
  天然气管网设施公平开放改革过程中,业界与学界的焦点一直聚集于竞争带来的经济效益,而忽视了天然气企业有着提供“公共服务”的社会责任的事实,从而忽略了为支撑这些社会责任而存在的“交叉补贴”的重要性和必要性。从经济学角度看,天然气管网有两个天然的属性:自然垄断和公共服务。自然垄断的属性要求天然气输送保持“一张网”的格局;公共服务的属性要求天然气输送企业必须承担一定的社会责任,主要是保障偏远地区、居民用户和峰段的需求能得到安全、稳定的满足。
  当前改革的总体思路是“X+1+X”,但是上游“X”的改革滞缓,油气企业仍然有垄断的权利。利用其垄断地位,油气企业争夺“奶皮地区”和“奶皮用户”,通过自建管网的方式进行直供。这虽然有助于激活市场,但是在客观上可能撕破“一张网”,形成网络竞争,在实质上形成“1+X+X”的局面。这会破坏经济效率,同时威胁到天然气企业有效履行国家赋予的社会责任。
  管网公平开放是手段,而非目的。笔者认为,当前改革的思路应当是:首先,保障“一张网”格局,管网由一家企业调配运营,政府进行严格监督和把关,合理利用规模经济、网络经济、范围经济效应,达到降低成本、提高效率、增进服务的目标,尤其是心系民生,承担起“保民用气”的均等化服务的义务,这才是天然气管网设施运营改革的初衷。其次,在上游打破油气企业的垄断,有效引入竞争,真正向“X+1+X”迈进,而不是形成“1+X+X”的尴尬局面。
 
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