伊朗核协定:美国“退群”的连锁反应

  特朗普试图重启伊朗核谈判,搞一个更合美国口味的新协定。而伊朗虽然谴责美国决定,却“暂时仍留在核协定内”,和欧盟、中国和俄罗斯展开讨论,“看它们能否确保伊朗的利益”。

作者:陶短房 全球化智库(CCG )特邀研究员、加拿大环球华报顾问 来源:南风窗 日期:2018-06-07 收藏
  北美时间5月8日,特朗普宣布美国退出六大国(联合国“五常”加德国)和伊朗在2015年7月14日于维也纳达成的“联合全面行动计划”(JCPOA),也就是通常所言的“伊朗核协定”。这意味着在90~180天内,除非七国达成新的协定,美国将恢复此前因核协定而暂停的对伊朗制裁,即便其他国家不认同美方做法,也不可能不受美国对伊制裁的牵绊。
  由于负责监督核协定落实的国际原子能机构一再表示“伊朗基本履行了协定义务”,大多数美国盟友、联合国和欧盟等,均对美单方面退出协定表达了不满。5月13日,伊朗外长扎里夫动身访问中国、俄罗斯和欧盟,寻求各方对伊朗核协定的支持。
  美国退出核协定将制约伊朗经济发展和财力,进而抑制其在中东地区的扩张态势。所以,伊朗的两个地缘对手沙特和以色列均为特朗普此举叫好。至于许多分析家提到的另一潜在战略目标—以高压促伊朗内变,则不论动武与否都极不靠谱。
 
  “加群”与“退群”
  原本根据核协定,伊朗必须在15年内限制其核发展在一定范围内,交出已获得的中等以上浓度浓缩铀和大部分离心机,并接受国际原子能机构定期核查。作为回报,在伊朗信守所承诺义务的前提下,美国、欧盟和联合国安理会将逐步解除对伊朗的制裁。
  由于美国系以时任总统奥巴马行政命令的形式签署核协定,迟迟未提交参院表决,截至特朗普宣布退出之前,美国仅仅“暂时冻结”了部分和伊朗核计划有关的美对伊制裁内容,而并未解除与伊朗核计划无关或无直接关系的制裁。退出核协定,意味着美国将在90~180天内恢复这些被暂时冻结的制裁条款。
  退出始终未交付国会表决的伊朗核协定,特朗普这一决定毫不出人意料。早在大选期间,他就始终坚决反对与伊朗达成核协定,并指责伊朗“有意谋求核武器”和“对地区安全构成威胁”;近来随着叙利亚局势的日趋微妙,他又给伊朗加上了“地区扩张”和“支持恐怖主义”等指控。
  伊朗核协定被奥巴马树为自己第二任期内“最伟大的外交成果”,而过去几年,美国朝野反对美国与伊朗达成妥协的声音一直很高涨。特朗普认为,推翻这个“奥巴马留下的‘有毒遗产’”,有助于自己在中期选举年巩固基本盘。
  但就美国长远利益而言,和伊朗关系搞僵并不一定符合其战略利益:伊朗是中东大国,控扼波斯湾出口,与阿富汗、高加索和伊拉克等热点地区毗邻,又是中东乃至全球什叶派的中枢,和美国在中东许多热点上存在交集。和伊朗闹僵,势必令美国在中东地缘政治领域需要投入更大力量、更多资源,才能维护自身利益。
  正因如此,从里根到奥巴马,多任美国总统不论属于共和党或民主党,都曾试图和伊朗建立、保持某种程度上的相互联系和接触,而并不想“把事做绝”。1979年美军解救伊朗所扣本国人质的“鹰爪行动”以失败告终,令美国在长达近40年的时间里始终在对伊动武问题上保持克制,即便偶尔动武也“点到为止”。
  这不仅因为伊朗“体量”大,更因其与核大国俄罗斯隔里海相望,尽管伊俄间也远非铁板一块(由于历史原因,伊对俄的介入一直有很强戒心),但倘美大打出手,事态将很可能失控。奥巴马之所以排除干扰执意签署核协定,也同样是看到了这一点。
 
  “铁三角”的相互作用
  尽管美伊间的隔阂根深蒂固,尽管特朗普对伊朗核协定始终耿耿于怀,但美方如此决绝“退群”,在很大程度上是和美﹣以﹣沙特“铁三角”的形成和作用息息相关的。
随着去年特朗普访问沙特、纵容沙特国王和王储父子揽权及对卡塔尔实施高压,以及不顾美国政府惯例,单方面将驻以色列使馆从特拉维夫迁到耶路撒冷,围绕“铁三角”的新战略布局日益明朗。
  先看以色列。
  事实上即便是奥巴马,在其任期末,也开始在巴勒斯坦“入联”和中东和平进程等问题上对以色列百般迁就。至于特朗普,其早在上台前就着力和以色列总理、右翼利库德集团领袖内塔尼亚胡发展密切关系,其犹太女婿库什纳则从中发挥了重要作用。
  特朗普上台后一手推动了一系列“退群”,其中让美国退出教科文组织,在很大程度上是为了袒护和安抚以色列。而赶在以色列建国70周年前,搬迁美国大使馆到耶路撒冷的决定,更足以表明其对美以关系的看重。
  沙特的情况则有很大不同。
  选战期间,特朗普对沙特及其王室,在中东、在反恐和原教旨思想传播等方面说了不少“不恭敬”的话,但去年5月他却发生180°急转弯:以当月访问沙特为标志,特朗普转而大肆称赞现任国王萨勒曼和王储穆罕默德父子的世俗化改革和反腐举动,更对沙特纠集“联军”在也门对当地什叶派胡塞武装大打出手听之任之。
  在美以更趋亲密、美沙眉来眼去的基础上,以色列和沙特也开始互动频频:去年底,两国不约而同默认了彼此间早有“地下外交”的传闻,此后以色列政府多次公开称赞沙特王室,而后者甚至走得更远—4月2日,沙特王储穆罕默德·萨勒曼公开宣称,以色列“有权在巴勒斯坦国旁边建立自己的民族国家”。
  “铁三角”得以黏合,最关键的“黏合剂”不是别的,正是三国对伊朗的共同敌视态度。而如前所述,美国反倒是这三国中,和伊朗实际战略利益冲突最小的一个。不论以色列或沙特,都较美国更仇视伊朗,更希望伊朗核协定垮台,以免伊朗利用制裁减轻后赚得的资金去发展核武。
  对以色列来说,伊拉克战争和叙利亚内战让伊朗势力扩张到这两个国家,更重要的是伊朗还扶持黎巴嫩真主党,连成了从德黑兰到贝鲁特的“什叶派之弧”,构成对以色列本土的直接威胁。且伊朗本土空军强大,又有许多弹道导弹,以色列不敢像当年偷袭伊拉克核反应堆或现在动辄打叙利亚闷棍那样,直接对伊朗本土目标下手,因此内塔尼亚胡才绞尽脑汁拉美国下水。
  至于沙特,不仅和伊朗是波斯湾地缘政治的直接死敌,还是石油市场的竞争对手和教派矛盾的对立面。伊朗被制裁期间,让出的石油市场就是沙特自己捞取,伊朗核协定放宽对伊制裁,直接的损失者就是沙特。同样,伊朗搞“什叶派之弧”,也和在中东不断煽风点火的沙特针锋相对。
  简单说,正是以色列和沙特投其所好、推波助澜,才让本就有撕毁伊朗核协定之心的特朗普不顾强烈反对一意孤行。
 
  有惊无险的火药味
  一些分析认为,随着美国“退群”,中东可能走向战争边缘,以色列“可能和沙特联手打击伊朗”,这恐怕有些过虑了。
  由于伊朗核协定得到国际社会的普遍认同,特朗普的“退群”决定自正式推出起,在政府层面有且仅有“铁三角”的另两位成员无保留“点赞”,除此之外就只有一些本国政要和加拿大前总理哈珀等几位退休外国领导人(他们于5月9日自费在《纽约时报》买下整版广告支持特朗普行动)附和。
  相反,中国和俄罗斯分别由外交部发表声明,对美方此番决定表示“遗憾和失望”;法国总统马克龙、德国总理默克尔,先是在特朗普作出正式决定前亲赴美国作最后努力,继而在美国“退群”后偕英国首相特蕾莎·梅发表联合声明,对美方决定表示遗憾,表明了“仍然承认、并决心确保落实核协定,以保障伊朗人民经济利益”的立场。
  联合国秘书长古特雷斯敦促协定签署各方“充分尊重自己的承诺”,而欧盟外交事务负责人莫盖里尼则呼吁不要让“有史以来外交领域所取得的最伟大成就之一”付诸东流。近来和特朗普龃龉不断的土耳其总统埃尔多安,批评美方“背信弃义、视自己签署的国际协议如无物”,会是“输家”。澳大利亚、日本等国也表达了对美方决定的异议。
  在这种情况下,习惯于“群殴”,二战后几乎从不“单打独斗”的美国,显然不会轻举妄动—事实上在“退群”前,美方也曾表示“无意升级矛盾”。
  以色列和沙特呢?它们不是一直想动手么?
  以色列不仅是“想动手”,而且事实上也真的就动手了。
  5月9日、10日,以色列连续两天在叙利亚境内空袭其所称的“伊朗目标”。但这回他们遭到叙利亚境内密集火箭弹的还击,还击目标则是以色列所占、叙利亚一直坚持主权要求的戈兰高地,并造成以方一定损失。遭到报复后,以色列一面进行反报复,一面由国防军发言人康瑞克斯中校出面声称“以色列无意令该地区冲突升级”,呼吁伊朗和叙利亚“不要实施新的袭击,以免招致更强有力的回应”,称以色列“不容忍伊朗在叙利亚部署军事力量,并将采取适当行动”。
  此番火箭弹袭击,虽然伊朗官方“不认账”,但足以证明以色列煞费苦心研发部署的、号称“专门反火箭弹”的“铁穹”系统不仅价格昂贵,而且更适合对付哈马斯等非正规武装自制的“土火箭”,对密集来袭的制式火箭则效用成疑。
  以色列多面环敌,公众对安全十分敏感,这是一柄双刃剑,既便于内塔尼亚胡等强硬派对外“秀肌肉”,但一旦威胁变得很现实,就会反过来构成对政府强硬路线的制约。近年来以色列官方、军方在面对黎巴嫩真主党、哈马斯等威胁时的摇摆,奥妙正在于此。
那么沙特呢?
  其在巴勒斯坦被占领土问题上的暧昧态度,已令阿拉伯世界侧目。巴勒斯坦甚至出现了焚烧沙特国王父子画像的行为。如果在“铁三角”关系上走得更远,不仅其在阿拉伯世界的号召力会继续递减,且因王室和瓦哈比教派间深刻复杂的利害关系,其国内政治基础也会受到致命的动摇。正因如此,在附和美方的“退群”之后,沙特王室反倒趋于低调。
  5月14日,美国正式将驻以色列大使馆从特拉维夫迁移到耶路撒冷,特朗普的女儿伊万卡亲临开馆仪式,以色列方面更是大做文章。此举激怒了巴勒斯坦人,连日来大批不同派别的巴勒斯坦人在被占领土各处,与以色列军警爆发大规模冲突,截至截稿时已造成至少55人死亡、逾3000人受伤。在如此严峻的局面下,一直以“两圣地守护者”和阿拉伯世界代言人自居的沙特,显然不便在“铁三角”中表现得更加露骨—在埃尔多安已趁乱举起“支持巴勒斯坦人正当要求”、“抗议以色列暴行”大旗,召回其驻以色列使领馆人员之际,就更不便了。
  值得特别一提的是黎巴嫩和真主党。
  就在美国“退群”前两三天,黎巴嫩立法选举结果初步出台,尽管“铁三角”屡屡发出露骨威胁(沙特甚至一度直接扣留黎巴嫩总理哈里里加以胁迫),什叶派真主党及其盟友仍然获得了历史性胜利。真主党议席超过13,可直接阻击任何不利于本方的重大立法,加上同盟者则议席过半(但宪法规定总理由逊尼派出任),这表明一味用强、施压很可能适得其反。
  坦率地说,以色列和沙特很希望把美国“拉下水”,让后者成为对伊朗及其追随者实施“热打击”的主力和“破城槌”。但特朗普并没有在中东大举增加投入的兴趣,其在伊朗问题上迎合“铁三角”恰恰是为了做“减法”,利用以色列、沙特的积极性确保美国在当地的战略利益,从而减少美国直接投入。近一段时间,特朗普持续减少在伊拉克等地介入力度,并扬言从叙利亚撤军,奥妙就在于此。
  单边退出核协定前,美方两次放风,称“不希望和伊朗发生全面冲突”,这在某种程度上是提醒“铁三角”的另两位:“想让美国为你们火中取栗,办不到”—而没有了美国这个“破城槌”,另两家也只能是小打有余、大打不足的格局。
 
  伊朗:愤怒但不“退群”
  下一步会否引发更大规模的“热冲突”,值得关注的除以色列、沙特可能掀起多大风浪外,还要看伊朗方面如何应对。
  由于核协定成果落实缓慢,伊朗因长期制裁而遭遇的经济和社会困境得不到迅速解决,国内对和解、对核协定不满的保守势力有抬头迹象和“逼宫”举措。此次美方退出核协定,意味着原本就仅稍有松动的制裁将重新、甚至可能更加收紧,保守势力的“逼宫”压力可能更甚。一旦鲁哈尼等务实派地位下降,伊方作出罔顾核协定的“对等”动作,就可能导致本方国际同情的削弱,令“铁三角”有恃无恐,变本加厉。
  尽管对美方做法表示愤怒,但伊朗政府在冷静之后仍然做出了较谨慎的应对。
  伊朗总统鲁哈尼一方面谴责美国决定,声称“伊朗如今可以单方面结束对铀浓缩的限制”,另一方面则表示“暂时仍留在核协定内”,称希望迅速和欧盟、中国和俄罗斯展开讨论,“看它们能否确保伊朗的利益”。
  在以色列指责伊朗方面借叙利亚领土实施火箭弹报复后,伊朗声称“袭击者来自叙利亚,和伊朗无关”,称对伊朗的指责是“无端栽赃”。
  特朗普当初威胁撕毁核协定的一大初衷—试图重启谈判,搞一个更合美国口味的新协定,恐怕一直就未打消念头。前面提到,从退出核协定到恢复制裁措施之间,有90~180天的过渡期,其间特朗普恐将大演“变脸术”,软硬兼施、长袖善舞,期待达成核协定存在期内始终未达成的“重谈重签”目标。
  有一种意见认为,美国单方面“退群”会严重影响鲁哈尼等伊朗温和派的声誉,保守派会借机指责他们“对美妥协结果一无所获”,而重新收紧的制裁可能导致伊朗经济、民生出现更多问题,这些都可能令保守、强硬势力再度得势。
  但这只是问题的一个侧面。
  正如一些专家所指出的,由于制裁此前既未完全解除、此后因大多数国家普遍不支持也不至于完全收紧,伊朗在经济、民生方面所受冲击未必如某些人所预期的那样大,而美国“退群”对伊朗来说并不意外,公众情绪也不易因此事突然“亢奋涌血”。不仅如此,因为美国单边毁诺、重新收紧制裁,伊朗当局反倒可以将棘手的经济、就业、民生等问题一股脑推给“美国的打压”,从而令自身所受的压力无形中被转移和降低。
 
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