走向治理现代化

  在一个总量已然巨大的经济体,如何实现高质量的增长,如何满足人民日益增长的“民主、法治、公平、正义、安全、环境等社会其他方面”的更高要求,归根结底,必须努力推进国家治理现代化。

作者:本刊记者 赵义 来源:南风窗 日期:2018-08-21 收藏
  习近平总书记指出,改革开放是决定当代中国命运的关键一招,也是决定实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。40年前,在邓小平倡导下,以中共十一届三中全会为标志,中国开启了改革开放历史征程。40年过去了,历经风风雨雨,中国发生了翻天覆地的变化,迎来了从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃。
  为了纪念改革开放40周年,《南风窗》从本期起推出系列报道“大变革,平天下”。“平天下”取自《礼记·大学》:身修而后家齐,家齐而后国治,国治而后天下平。中国的改革开放是一部大变革的历史,也是自觉拥抱全球化并进而为全球化带来新活力的历史。通过不断主动变革,中国既发展了自己,也推动构建人类命运共同体。在这个过程中,各种力量相互激荡,中国和世界的面貌都已经发生、还将继续发生深刻变化。
 
  党的十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标:完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。我们认为,治理现代化就是改革开放再出发的突破口。
  中国这个世界最大的发展中国家,在短短的30多年的时间里摆脱贫困并跃升为世界第二大经济体,彻底摆脱被开除球籍的危险,创造了发展奇迹。这主要是从经济层面说的。“强起来”绝不局限于物质层面。今天讲“强起来”,首先是要在治理方面强起来。在一个总量已然巨大的经济体,如何实现高质量的增长,如何满足人民日益增长的“民主、法治、公平、正义、安全、环境等社会其他方面”的更高要求,归根结底,必须努力推进国家治理现代化。
 
  经济逻辑
  理解治理现代化,首先当然要说到经济。
  40年前,对长治久安的最大威胁就是国内外发展差距的越拉越大,“中国向何处去”再一次成为摆在中国人民前面头等重要的问题。“被开除球籍的危险”是一种形象的说法,实际上就是在人民生活得不到改善和提高的情况下,在不少国家和地区抓住经济全球化机遇快速发展自己的时候,如果还是处于封闭半封闭的状态,还是坚持与生产力实际不相适应的生产关系,那么中国所宣称的道路、制度和理论就终会失去说服力,在文化上也就难以摆脱妄自尊大和民族自卑的交替发作。
  于是就有了把执政党的工作重心转到社会主义现代化建设上来,并作出实行改革开放的重大决策。追求经济增长成为现代化建设的重中之重。因为我们是从封闭半封闭的普遍贫穷的状态下,采取了从农村到城市、从沿海到内地、从体制外到体制内等的渐进改革开放步骤,追求经济增长在相当长时间和绝大多数人民的生活改善、社会公平程度的提高,甚至和人民精神面貌的改变都呈现出很强的正相关关系。经济增长也成为提高人民对执政党和政府的政治认同的重要手段。并且,不能不承认的一个事实是,今天中国人的民族自信,很大程度上首先来源于经济上的成功。
  今天回过头来看,正如很多研究已经总结的那样,维持经济增长的是一整套的政策体系,比如地方政府的GDP政绩竞争、相对充沛的货币供给、中国劳动力的廉价优势、入世带来的全球化红利等。虽然我们没有办法用几句话就把这套政策体系的内容“穷尽”,但简洁一点说,维持过去经济增长是有一套动力机制的,而到了今天,中国发展面临的国内外环境都已经发生或者正在发生深刻变化,所以执政党提出要实现经济结构的重大变革,培育经济发展的新动力。
  此时,相应的课题就出现了,那就是要对维持原来经济增长的一整套政策体系进行变革(走过去老路也自然是一种诱惑),这实际就是对治理的变革,适应经济高质量发展的治理就是现代化治理的第一个内涵。比如说,投资拉动和创新驱动两者对治理水平的要求就是不一样的;高质量经济发展不仅要求企业的精益化管理,也要求对政府花钱的硬约束和提高支出效益,等等。这也会有一份很长的清单,但指向的结论很清楚:如果还是原有的治理模式和手段,对全社会的创新创业会有一种压抑或挤出效应。
 
  走出治乱循环
  理解治理现代化,自然更离不开政治。政治可以分两个层面,一个是执政党,一个是整个社会。
  对执政党来说,就是如何跳出“历史周期律”。人们都很熟悉这个“历史周期律”,即“其兴也勃焉,其亡也忽焉”。典型如腐败问题,改革开放40年也是一部反腐败的历史,执政党一直把反腐败斗争上升到亡党亡国的高度来认识,但腐败蔓延态势相当长时间内得不到有效遏制,形成了巨大的腐败存量。习近平总书记曾说:“如果管党不力、治党不严,人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决,那我们党迟早会失去执政资格,不可避免被历史淘汰。这决不是危言耸听。”
  面对更加尖锐的四大考验(执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验)和四大危险(精神懈怠的危险,能力不足的危险,脱离群众的危险,消极腐败的危险),党的十八大之后,党中央作出了新的论断:办好中国的事情,关键在党,关键在党要管党、从严治党。全面从严治党被列入四个全面战略布局,成为习近平新时代中国特色社会主义思想的14条基本方略之一。经过近5年的努力,反腐败斗争形成了压倒性态势。
  治理反腐败指向也很明确,就是要探索一党长期执政、全面执政条件下实现自我监督的有效途径。只有真正找到这样的途径,才能真正可能跳出“历史周期律”。
在党的十八大后对这条途径的探索中,我们看到了治理现代化的取向。比如反腐败斗争中,对所谓反腐“潜规则”的打破;强调党的全面领导,但强调任何领导干部不能以组织自居以权代法和排斥监督;无论是加强纪委系统的相对独立性还是纪委系统内部的改革,都遵循了制度制衡的有效监督原则。
  对执政党来说,治理现代化关系到是否能管好自己,关系到是否会失去并非自动拥有的执政资格,关系到是否会人亡政息。而对全社会来说,就是关系到能否走出治乱循环,实现长治久安。
  “治乱循环”看上去是一个很大的词,人们的第一印象是历史上的王朝更替。其实,我们可以更具体地使用这个概念,就是指某一个社会领域由乱到治的过程。改革开放40年,中国总体是保持稳定的,这是创造经济奇迹的基本条件。但因为社会经济生活每天都在发生变化,新旧事物处于一个不断的更替过程之中,在很多社会领域,我们都会看到一种小范围的治乱循环的现象,由此也不难理解很多领域为什么会有几轮的改革。
  比如,司法体制改革本身就印证了一种小范围内的治乱循环。改革开放后,曾经被“打烂”的司法体系恢复了起来,为保障改革开放后的社会经济秩序发挥了重要作用;在市场经济大潮中则出现了一些复杂原因带来的乱象,后来通过司法考试来管住司法人员的“进口”等办法,解决了一些问题;但司法不公问题仍然突出,并不断变换花样,于是用指标化考核这种过于行政化的手段,解决问题的同时本身又制造了问题。而十八大后的司法体制改革,抓住了司法责任制这个牛鼻子,尊重司法规律,根据司法特殊的职业特点进行制度设计和试点探索。
  在经济领域,我们也会看到这种小范围的治乱循环现象。比如产能过剩,在过去的时间里就出现过很多次,相应的调控也出现过很多次。
  治理现代化的目标是要终结这种治乱循环。过去的小范围的治乱循环,有客观原因,可以说是必然出现的现象。比如司法体制,因为改革开放40年,社会经济生活会发生很多次深刻变化,还不是一般的小变化,而是结构性变化,本身就滞后的“上层建筑”到底怎么改,不会有现成答案,必须进行顶层设计和试点试验,尤其是中国,又是一个人口众多、地区之间的情况千差万别的大国,改革只有经过不断调适之后,才会慢慢固化为制度成果。
  经济领域的情况更加复杂,“过剩产能”为什么反复出现?这与维持经济增长的老的动力机制有关系,也与市场机制本身需要经过一番“优胜劣汰”有关系。新产业的过剩的反复出现,就是两种机制纠缠在一起共同导致的结果。
  治理现代化的目标是要终结各个社会经济领域的治乱小循环。而要终结治乱小循环,无论是尊重司法规律,还是让市场发挥决定性作用等等,那必须按照治理现代化的要求相应进行变革。这已为改革开放40年的经验所充分证明了,事实上,很多规律已经反复惩罚过我们。
 
  国家能力扩张得有边界
  那么,到底什么是现代化治理?从理念到制度再到技术,现代化治理包含很多层面。在改革开放40年的大周期下,我们先重点讨论制度层面。
  美国学者福山曾经提出一个观点,他认为构成政治秩序的有三种基本类型的制度,即国家、法治和责任制。在不同的政治体中,三者可以有不同的组合。在他看来,最理想的当然是同时具备称职的政府、强有力的法治和民主的负责制。但实际上,三者的出现顺序和发展顺序,在不同的国家并不一样。
  这几点并不稀奇,特别有启发的是,在国家治理现代化的三个要素中,如何把握三个要素之间的平衡,如何把握三个要素变革的顺序节奏,推动现代化治理规则的建立健全,对于我们建设社会主义现代化强国具有至关重要的意义。
  如果回顾中国改革开放40年的历史,大致可以这样说,在持续的体制转型过程中,国家能力是最先值得重视的。其中,保障坚强有力的中央权威,又具有特别突出的地位。
  国家能力的重要性,其实看看中国的基础设施就明白了。中国的基础设施之所以在世界上如此受到赞誉,显然离不开强大的国家能力。比如,在财税制度上,从最开始的包干制到1994年的分税制,就是一次维护国家能力的重要制度设计。当时面临的情况是两个比重的持续下降,即全国财政收入占GDP的比重和中央财政占全国财政收入的比重,这对国家履行职能显然是一个重大威胁。即使到了今天,在经济下行压力之下,由于政府支出的刚性,国家仍然可以通过加强征管等手段保证财政收入以超过两位数的速度增长。
  但国家能力得有自己的边界。就像财税增长,它不能以破坏税基为基本原则,必须以之为行为边界。正是包括设定国家行为边界在内的诸多原因,在改革开放40年之后,法治化和问责制的要求也越来越迫切。尤其是法治化,无论是官还是民、无论是何种所有制性质的企业、无论是中国还是外国等,法治都是“共同语言”。中国的市场经济是从无到有,一步步发展起来的,40年改革开放下来,今天市场经济里面的产权形态、商业形态等的复杂程度是过去难以想象的。中国社会出现了大量需要用法治手段才能妥善解决的规则建立、矛盾处理、权利划分等课题,这本身就对国家治理的法治化水平提出了更高要求。
  而有权必有责、失责必问责,也应该成为政治生活的常态。其实,在全面从严治党过程中,相关的问责的力度是很大的,只不过各级监察委成立后的运作仍需要进一步常态化。
  总起来说,在国家治理上,我们大致是按照国家能力、法治化和问责的顺序来推进现代化,但对此不能绝对化理解,在现代化治理中,国家能力的提高也离不开法治,问责也离不开法治保障;反过来,有效的问责制也会促进国家能力的提高和法治化水平,无法问责事实上不仅降低国家行动能力,本身对法治也是一种极大的破坏。
虽然福山认为同时具备称职的政府、强有力的法治和民主的负责制并不容易,但不等于我们在面临抉择的时候,只能在国家能力、法治和问责三者之间做有取有舍的选择题,现代化治理追求更好地结合三者。事实上,在当代中国,我们发现三者之间相互支撑的迫切性是越来越大了。
 
  可信的政治
  说完制度,我们回到理念。前现代治理的一个很大特点是理念丰富,制度和技术的保障水平依次递减。这不是说理念不重要,而是对现代化治理来说,到底哪种理念最重要?结合改革开放40年的历史和今天再出发的背景,其实最重要的就是一个字:信。现代化治理是一种可信的政治—可信任,有信用,或者用更符合我们传统政治文化心理的词汇—可信赖。人心是最大的政治,通俗点说,人心在你这边,意思就等同于大家相信你。
  就拿国家、法治、负责制三个要素来说,背后都是“信”。强大的国家能力往往是一种隐性担保。法治之所以被认为是治理手段当中最稳定和最可靠的,就是因为讲究规则的普遍性和不因人而异带来的可信品格。问责更不用说了—该负责的官照做、官照升,推出来负责任的是背锅的,甚至还有事后给予“补偿”的默契,那还是对上负责,不是对民众负责。
  信,就是一种稳定的预期。改革开放再出发,稳定预期太重要了。无论创新创业、民间投资热情乃至人民的政治认同,都得以稳定的预期为前提,否则就容易流行短期行为。而中央权威最重要的地方恰恰稳定国家发展方向的可预期,避免公用地悲剧的发生。在改革开放40历史上,中央权威维护这种预期的经典例子有很多。我们耳熟能详的例子比如邓小平关于傻子瓜子的讲话,很多年以来人们习惯说的“(政策)不会变”,关于民营企业的地位的“定心丸”等,这些话语其实就是告诉人们—有些事情你可以做,有些事情我不会做,但过往有的地方也发生过“心理契约”被撕毁的情况。最近张文中案的改判,就在民企企业家群体里面引起了巨大反响。
  中国文化传统特别强调“信”,认为信是人的安身立命之本,信更是为政者的道德要求。在全面从严治党过程中,习近平总书记为什么反复强调说要防止老问题的反弹、回潮,就是因为一旦反弹和回潮了,老百姓就会失望,就会变成“老不信”—如果陷入“塔西佗陷阱”,那就要发生“霸王别姬”的事情了。这是一个非常重要的警示。
客观而言,不同发展阶段,人们对“信”的要求也不一样,打开国门和封闭半封闭不一样,有没有个人财产不一样,财产多和少不一样,只关心个人收入和有了对公平正义的更高要求以后更不一样。从治理现代化的角度来看,只有过去维持信任的手段和办法肯定是不够的,必须在法治化和问责制上进行制度变革。
  说完了制度和理念,还有技术。在治理过程中,很多时候技术手段根本没有问题,但不去做的原因来自理念或者利益刚性。但我们也不否认,因为中国的特殊国情,越是涉及面广而又量大的治理问题,确实有“本领恐慌”的问题。比如政府监管,不少部门习惯了审批发证的“看家本领”,与审批发证这种监管模式相伴的,则是习惯于坐在办公室等人上门忙审批,而对如何深入基层一线调查研究、加强事中事后监管、为群众提供便捷多样的公共服务,既缺乏相应理念,又想不出有效办法,有的甚至“猫鼠一家”,监管失守。
  解决技术问题,还需要实践。有一点可以肯定,经过改革开放40年,中国经济体量巨大,社会情况复杂,地区之间差异也很大,最有效的治理恐怕还得是一种多元化治理,这不仅是为了提高效率,更是防止简单的一刀切和权力的不断过分细致上收带来的无效治理。讨论任何技术问题的前提还是先划清楚与之相关的权力的边界,这是改革开放40年后中国治理走向现代化的逻辑和现实起点。
 
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