大变革时代的中国外交

  习近平出任国家领导人以来,中国外交经历了一次蜕变,呈现鲜明的以大国身份开展外交的特点。“一带一路”、亚投行、金砖国家新开发银行等,都是“大手笔”。
 
作者:本刊记者 雷墨 来源:南风窗 日期:2018-10-13
  现代意义上的中国外交起源于危机应对。1861年,清政府成立总理各国事务衙门,开始以“非传统”的方式与外部世界打交道,很大程度上是因为外部冲击。那是一个大变革时代。此后相当长时间,孱弱的中国,外交上都未能摆脱危机应对的色彩。1949年实现完全意义上民族独立后,紧随其后的是西方世界对中国的“屏蔽”。加之此后社会主义阵营内部的矛盾,中国外交主动作为的空间并不大。
  1978年是一个重要节点。那一年开启了改革开放,中国外交也开始经历脱胎换骨的变化。自那以后的中国外交,主基调不再是危机应对,也彻底褪去了“革命外交”的色彩。外交为国内经济发展服务,是那个时代中国外交的主题词。改革开放40年,中国综合国力和国际影响力大幅提升,中国外交再次站在转型的历史关口。这又是一个大变革时代,中国特色大国外交应运而生。
 
  经济为先
  中国外交的变与不变,总与国际局势以及对国际局势的认知密切相关。1971年10月,中国恢复在联合国的合法席位,大背景是当时的国际局势出现变化。
  由于1969年3月中苏珍宝岛冲突,1971年7月基辛格秘密访华,中国外交开始转向“联美抗苏”。这个调整带有战略考虑,但还谈不上质变。恢复联合国合法席位后,中国并没有加入世界银行、国际货币基金组织、关贸总协定等国际组织。某种程度上说,那时的中国还未做好“加入”国际社会的准备。
  真正的质变出现在1978年。这年年底召开的十一届三中全会,确立了以经济建设为中心的政策。与此同时,中国外交也开始进行大幅调整。这一年,中国外交调整最显著的事件,是《中日和平友好条约》的签署,以及中美发表建交公报。在此之前,中国已经与西欧国家建立了外交关系。不以意识形态异同来处理国与国之间的关系,可以说是中国外交的一次蜕变。
  外交是内政的延续,改革开放之初中国最大内政就是发展经济。1980年1月邓小平在一次讲话中指出:“现在要横下心来,除了爆发大规模战争外,要始终如一地、贯彻始终地搞这件事(以经济建设为中心),一切围绕这件事,不受任何干扰。”邓小平当时对中国外交的定位是:“我国对外工作的首要任务是争取和平,为我国的社会主义现代化建设服务。”这样的定位,既是对历史的反思,也是基于现实的战略决断。
  中国对外开放的起步,很大程度上是向西方开放,因为西方有中国发展经济所急需的资本、技术和管理经验。改革开放后,中国与美国、西欧的经贸合作驶入快车道;中国外交也进入活跃期,领导人出访西方国家,经贸团队随行成为“标配”。1978年,中国与美国、西欧贸易额分别约为10亿美元和20亿美元,1989年增加到122亿美元和235亿美元,均增长超过10倍。同期中国对外贸易总额从约200亿美元增加到1150亿美元,只增长约5倍。
  冷战格局解体,国际局势再次巨变。但大变局下,中国外交表现出极强的延续性。邓小平提出“冷静观察、稳住阵脚、沉着应对”的外交方针,继续强调把意识形态与国家关系分开。这之后,坚持“和平与发展”依然是时代主题。中国在努力打破西方政治孤立的同时,也争取不让政治分歧冲击经贸合作。中国与欧美、日本等国的贸易增幅短暂放缓后,很快就恢复到近10%的高位。
  那时中国外交更突出的特点,并不在于延续,而是延伸。后冷战时代刚一开启,中国就启动了睦邻外交,最大的亮点是对东南亚的外交。1991年中国与东盟开始对话进程,很快对话就转入中国—东盟自贸区谈判。1991年至2001年自贸区建设启动,中国与东盟的贸易额从不到80亿美元增加到超过400亿美元,增长5倍。同期中国对外贸易总额增长约3.7倍。中国与东盟贸易增幅高于中国整体对外贸易增幅的局面,一直延续至今。
  延伸不仅体现在经济层面。1994年东盟地区论坛成立后,中国就积极参与相关活动。正是在与东盟的外交场合,中国首次提出以互信、互利、平等、合作为核心的新安全观。在中国的倡议下,1996年上海五国组织成立,这也是中国睦邻外交的另一个亮点。1990年代后期,中国不仅加入了绝大多数国际组织,在国际多边外交舞台也趋于活跃。进入21世纪之前,中国“经济为先”的外交,已经呈现全方位、多层次的格局。
 
  探索转型
  20世纪最后十年国际政治中的一个新现象,是以美国为首的西方奉行“新干涉主义”。1999年的科索沃战争,可谓西方干涉的极端案例。1996年美国介入台海危机,则是“新干涉主义”直接逼近中国。
  2001年“9·11事件”后,美国战略重心转向反恐。曾把中国视为战略竞争对手的小布什政府,转而称中国为“全球反恐联盟的重要伙伴”。同年10月,中美两国达成“建设性合作关系”的共识。这年底,中国加入世贸组织。
  21世纪初,中国基于对国际局势的判断,认为中国迎来“可以大有作为的重要战略机遇期”。由此,中国外交开始超越单一的经济维度,在内涵和外延上都得到了拓展。2000年,中非合作论坛成立,并在2006年升级为中非领导人峰会。2001年,上海五国组织升级为上合组织,开启了政治、经贸、反恐等多领域合作。2003年,中国与东盟建立战略伙伴关系,双边合作驶入快车道。主动搭建平台、创造机遇,无疑是中国外交的转型。
  相比之下,中国对西方发达国家的外交,局面则较为微妙。随着中国经济实力的增长,美欧等西方国家的疑虑也随之上升。中国对外合作共赢的理念,并不总是能得到对方的对等回应。2005年,中海油收购美国优尼科石油公司,因小布什政府的政治干预而流产。这是中国“走出去”战略中极具象征意义的事件。几乎也是从2005年开始,欧盟国家在贸易逆差、市场准入、知识产权等问题上对中国施压,在与中国的经贸关系中突出竞争性因素。
  2008年的金融危机,很大程度上放大了西方尤其是美国对中国的疑虑。疑虑很快演变成外交回应。2010年7月,时任美国国务卿希拉里在出席东盟地区论坛外长会期间,称南海问题事关美国国家利益,南海争议由此升温。2011年11月,美国总统奥巴马在访问澳大利亚期间,正式提出“重返亚太”战略(后来改称“亚太再平衡”)。外交回应升级为战略布局,美国率先在中美关系中注入了战略竞争的因子。
  2011年9月,中国国务院新闻办公室发表《和平发展白皮书》,强调“中国将坚定不移地走和平发展道路,努力实现和平的发展、开放的发展、合作的发展、和谐的发展”。这是中国首次以政府文件的形式,正面回应外界对中国崛起的担忧。2012年12月中共十八大报告再次重申,“中国将继续高举和平、发展、合作、共赢的旗帜,坚定不移致力于维护世界和平、促进共同发展”。
  对于中国来说,中美关系的重要性不仅在于双边层面,也在于美国是最能影响中国周边战略环境的变量。中国外交的转型,离不开对中美关系的经营。2012年2月,国家领导人在访美期间,提出建设中美“新型大国关系”。同年5月,在北京举行中美战略与经济对话期间,中国领导人发表了题为《推进互利共赢合作,发展新型大国关系》的讲话。很显然,中国希望积极主动地稳定、塑造中美关系。
 
  大国外交
  21世纪进入第二个十年之际,对于中国综合实力与国际影响力的上升,无论是周边国家的焦虑还是美欧西方国家的疑虑,都是一种客观存在。这是中国不得不面对的现实。但正如美国弗吉尼亚大学教授布兰特利·沃马克所说,即使每个中国人都是孔子所定义的“君子”,中国的邻国还是会焦虑。在他看来,这是权力格局变化的自然结果。换句话说,如果中国对外界的反应过度谨慎、敏感,就难以开展真正意义上的大国外交。
  美国布鲁金斯学会学者杰弗里·贝德,在一篇分析习近平外交的文章中写道,中国内外都正在形成一种共识,那就是中国应该扮演国际秩序的书写者和经营者的角色。“习近平是依托中国新的实力,重新思考中国外交政策的恰逢其时之人。”英国伦敦国王学院教授凯利·布朗,在今年8月的一篇文章中称:“可以确定的是,习近平治下的中国,不能再假装不是一个大国,任何这样的尝试都将是不真实、不真诚的。”
  上述两位学者分别是美国、英国前外交官,对习近平外交的时代性可谓洞若观火。2018年6月22日至23日,中央外事工作会议在北京召开。习近平在会上强调,坚持以新时代中国特色社会主义外交思想为指导,努力开创中国特色大国外交新局面。对于中国外交来说,这是具有承上启下意义的重要会议。从这个会议,既能看清中国特色大国外交的轮廓,也可以一窥其未来可能的脉络。
  习近平出任国家最高领导人以来,中国外交经历了一次蜕变,呈现鲜明的“以大国身份开展外交”的特点。这一点首先体现在对外交事务的重视上。截至2018年,中央已经召开了三次外事工作会议。而在此之前直至新中国建立,中央外事工作会议只在1971年、1991年和2006年召开过。2018年3月,中央外事工作领导小组升级为中央外事工作委员会,此举意在加强中国外交的顶层设计,以及外交事务的跨部门协调。
  奋发有为,是中国特色大国外交的另一体现。2013年10月周边外交工作座谈会上,习近平首次提出中国外交要“奋发有为”。近年来中国密集的首脑外交、多边外交、主场外交,以及与俄罗斯战略协调的深化,与欧盟在合作项目上的“战略对接”等,无疑都是中国大国外交的体现。但更能彰显中国外交“大手笔”的,当属中国提出的“一带一路”倡议,倡导建立的亚投行、金砖国家新开发银行等。
  西方有声音称,这是中国在利用庞大的经济实力“购买”国际影响力。这是比较肤浅的看法。中国搭建这些平台,投入巨量资金并主导或参与合作,事实上形成了“利益绑定”,客观上增加了中国外交行为的可预期性。崛起大国的行为越具有可预期性,外界的疑虑和担忧就越小。从这个意义上说,中国是在以实际行动化解疑虑,而不是空喊口号。如果从全球治理的角度看,中国也是在提供国际公共产品。
  习近平提出打造全球伙伴关系网、构建人类命运共同体等,很大程度上是与中国外交“大手笔”相匹配的,但其意义还不止于此。这些提法可以说是国际政治的中国话语方式,对应的是西方国际政治中的权力政治、零和思维。中国特色大国外交的成功实践,给国际外交注入中国元素,与国际外交中长期带有西方元素是一个逻辑。而且,民粹主义崛起、全球化遭遇逆流之时,中国倡导构建“命运共同体”,比特朗普政府奉行“美国优先”,国际观感显然要好。
  底线思维,是新时期中国外交的一个突出特点。2014年11月中央外事工作会议上,习近平强调“要坚定不移走自己的路,走和平发展道路,同时决不能放弃我们的正当权益,决不能牺牲国家核心利益”。2018年6月中央外事工作会议上,习近平明确指出,“坚持捍卫国家核心和重大利益,坚持合作共赢和义利相兼,坚持底线思维和风险意识”。
  2014年2月,中国划定东海防空识别区,是“底线思维”的一次实践。这往往被当作中国外交变得强硬的例证。但事实的另一面是,中国“划红线”“设底线”并没有改变现状,反而在客观上能减少误判,有利于稳定现状。某种程度上说,强调底线思维,是在主动要求相关方在交往中做“不逾矩”的战略保证。中国宣示和实践底线思维之后,与相关国家之间的关系并未因此而恶化。近年来,中国与越南、菲律宾的关系明显改善,与日本的关系也出现回暖。
  “世界处于百年未有之大变局”,这是习近平对当前国际局势所做的判断。他指出,中国要高举构建人类命运共同体旗帜,推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。杰弗里·贝德在分析中国外交未来走向时称,中国会继续密切与国际体系的联系,以及与其他国家的相互依赖,但与此同时,也会选择性地遵守那些符合其利益的国际规则,忽视或寻求改变不符合其利益的规则。
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