从“三定”看机构改革新进展

  新机构在履职过程中如发现了个别职责遗漏或职责交叉情况,应及时与相关机构进行协商,报请中央机构编制委员会办公室按规定程序调整,避免出现职责真空。

作者:张克 中央党校(国家行政学院)公共管理教研部 来源:南风窗 日期:2018-10-30
  2018年9月中旬,备受关注的本轮党和国家机构改革出现新进展。中国机构编制网公布了新组建的市场监督管理总局、海关总署、卫生健康委员会、生态环境部、自然资源部等十余个部门的“三定”规定。“三定”规定的全称是“职能配置、内设机构和人员编制规定”,公布“三定”规定标志着机构改革进入实际操作阶段。“三定”规定是否科学周详合理,直接决定了机构改革能否实现预期目标。
  根据深化党和国家机构改革的要求,中央部门要于9月30日前落实“三定”规定。据了解,所有涉及本轮机构改革的党和国家机构都已完成“三定”规定的报批和印发。中国机构编制网公布“三定”规定的部门主要是本轮机构改革中职能调整幅度大、社会关注度高的部分国务院所属机构。
 
  内设机构设置的主要依据
  从机构性质方面看,此次公布“三定”规定的部门涵盖了国务院组成部门、直属机构、部委管理的国家局和事业单位等多种类型。其中,国家民委、卫健委、文化和旅游部、水利部、科技部、生态环境部、自然资源部七个机构是国务院组成部门;市场监管总局、海关总署、广电总局是国务院正部级直属机构,医疗保障局是国务院副部级直属机构;国家药监局、知识产权局、林业和草原局、粮食和物资储备局是部委管理的国家局;社保基金理事会是财政部管理的事业单位。值得说明的是,部委对其管理的国家局的管理方式主要是宏观指导和政策协同,在实践中国家局的具体业务和内部人事仍具有一定独立性。
  据公布的国家民委调整“三定”规定通知,国家民委机构定性调整为“国家民族事务委员会是国务院组成部门,为正部级,归口中央统战部领导”。本轮机构改革加强了党中央职能部门的归口协调职能,具体为中央统战部归口领导国家民委、中央组织部归口管理中央编办。归口领导主要针对不同性质的机构,例如党的机构归口领导政府机构;归口管理主要针对性质相同的机构,例如中央组织部归口管理同属于党口的中央编办。
  “三定”规定中占据较大篇幅的内容是列举机构的主要职责。新机构的主要职责根据《深化党和国家机构改革方案》和《国务院机构改革方案》确定,一个机构最为核心的若干职责通常在“三定”规定中列举条目。
  例如,设立自然资源部改变了过去自然资源所有者分散的局面,自然资源部“三定”规定中第一条就是“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责”。明确职责是配置权力的前提。中央部委主要承担所在领域的宏观管理、调查研究、政策标准制定、监督检查职能和少部分微观行政审批事项。
  许多国务院新机构“三定”规定中专门写入了“职能转变”条目,对落实简政放权、放管结合、优化服务提出了具体要求。一些部门的“三定”规定还明确了与其他相关部门的职责分工。例如,市场监管总局明确了与公安部、农业农村部、卫健委、海关总署、药品监督局、知识产权局等六个部门的有关职责分工,有利于减少职责交叉导致的推诿扯皮问题。
  “三定”规定中的内设机构是党和国家机构履行职能的组织基础。科学合理设置内设机构的依据是“三定”规定中列举的主要职责。一般而言,国家部委内设机构主要分为综合性司局、业务司局和党群离退休部门三大类。由多个机构整合组建而成的新机构,其内设机构调整的基本原则是综合司局和党群离退休部门完全合并、职责相近司局归并整合、主体业务司局原则上保留。综合司局主要包括办公厅、人事司、政策法规司、财务司、国际合作司等。
  值得一提的是,部委内设机构“司”与“局”称谓是有讲究的。通常,党的部门的内设机构称作“局”,如中央组织部干部一局;国务院所属机构的内设机构多称作“司”,如科学技术部战略规划司。本轮机构改革中,中央编办为规范内设机构名称,将原来的内设司全部改为局。国务院所属机构内设机构大部分称为“司”,个别称作“局”。“司”一般不能以自身名义对外正式行文或发布政策,需以部委或部委办公厅名义对外发文。“局”通常承担某一行业或系统的管理职能,能够对外独立行使职能。例如,自然资源部整合了住建部、发改委和国土部的规划管理职责,内设国土空间规划局;市场监管总局内设反垄断局,该局能够独立行使反垄断执法职权。
 
  内设机构如何设置
  内设机构的设置主要遵循职能划分和业务流程两种逻辑。职能划分逻辑是根据管理对象不同类型设置内设机构。例如,市场监管总局针对工业产品质量、食品安全质量、保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方乳粉等特殊食品和特种设备分别设置内设机构进行监管。业务流程逻辑则根据同一类事项的不同业务流程进行机构设置。例如,食品安全牵动人心、备受关注,市场监管总局“三定”规定针对食品安全监管的不同业务流程和环节分别设置了食品安全协调司、食品生产安全监督管理司、食品经营安全监督管理司、食品安全抽检监测司等四个内设机构,凸显了食品安全在市场监管格局中的重要地位。
  内设机构设置能够反映出部委职能在机构改革前后发生的重大变化。《深化党和国家机构改革方案》要求卫健委树立大健康理念,为全体国民提供全周期健康服务,机构名称中不再有“计划生育”字样。基于卫健委职能的重大变化,“三定”规定不再保留原卫计委内设机构中的计划生育基层指导司、计划生育家庭发展司、流动人口计划生育服务管理司三个司,整合计划生育相关职能设置人口监测与家庭发展司。根据为国民提供全周期健康服务的新职能定位,卫健委新设了老龄健康司和职业健康司。
  由于内设机构数量和人员编制方面的限制,部委在实践中为满足履行职能需要还设立了一些支持辅助性的直属事业单位。这些直属事业单位的设置、职责和编制事项另行规定,不在部委“三定”规定中出现。
  机构改革中落实“三定”规定要抓住“关键少数”,尽快实现内设机构领导人员“你中有我、我中有你”的深度融合。市场监管总局、自然资源部、文化和旅游部等部门由多个部门进行重组,新机构的内设机构领导人员安排颇为关键。
  据了解,大部分多部门整合的新机构均采取重新洗牌的方式任免中层干部,将原分属不同机构的人员进行交叉任职,力图打破部门之间的隔阂,通过人员融合加快推动业务融合和文化融合。尤其要避免因以某一机构为主整合其他机构职能导致的“一家独大”现象,在干部任免中坚持五湖四海、任人唯贤原则,做到“一碗水端平”。近期,自然资源部在印发《关于贯彻落实习近平总书记重要批示精神以党的政治建设统领机关党建与业务工作的意见》中就明确提出,“要严肃党内政治生活,坚决杜绝国土圈、测绘圈、海洋圈、地质圈等‘圈子文化’”。
 
  值得注意的问题
  随着“三定”规定陆续公开,本轮中央部门机构改革进入了成果验收阶段。当前,进一步深化改革仍有一些值得注意的问题。
  首先,在新机构职能履行过程中做好职责查缺补漏及动态调整。此次改革中央部委层面有近80个部门涉及职责调整或机构整合,“三定”规定中对职责的列举存在挂一漏万的可能性。新机构在履职过程中如发现了个别职责遗漏或职责交叉情况,应及时与相关机构进行协商,报请中央机构编制委员会办公室按规定程序调整,避免出现职责真空。
  第二,重视部委内设机构中处级及以下的人员发展空间问题。多个机构整合组建新机构后,中层及以下工作人员的发展空间在一定程度上被压缩,晋升的机会减少、晋升时间拉长,对干部职工心理造成一定影响,容易引起思想波动。因此,后续机构改革一方面要重视对中层及以下员工的心理疏导,另一方面也要加快推广公务员职务与职级并行试点,为各层级公务员创造多种职业发展通道。
  第三,处理好机构改革进程中出现的行政审批、管理、执法和辅助支持职能错位现象。由于机构改革多采取由易到难分步骤进行的渐进改革策略,在一些领域出现了行政审批、日常监督管理和执法职能分别由不同部门行使的现象。例如,城乡规划管理职能已由住建部划转入自然资源部,但指导全国规划执法职能仍然由住建部行使。有的部委中承担关键性辅助和技术支持职能的事业单位没有随内设机构划转到新机构。
  在过渡时期,为避免出现信息不共享和职责推诿等问题,迫切需要加强业务全流程的跨部门衔接协同。因此,应当加快完善公务协作制度和监督约束机制,建立跨部门协作配合的信息沟通机制,实现行政审批、监管、执法和支持辅助机构之间的信息互通、资源共享、行动协同。
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