美国能成功复制美墨加协定吗

  “毒丸条款”把加、墨锁定在中美贸易战中的美国阵营。在日美今后的贸易谈判中,已与欧盟达成自贸协定的日本如何回应美方类似的“毒丸”计划,影响深远。

作者:本刊记者 雷墨 来源:南风窗 日期:2018-11-30
  “通过像《美墨加协定》新条款这样的举措,在很多人看来,美方试图瓦解中国对外经济关系的各个方面。”11月7日,美国前财长保尔森在新加坡的演讲中表示,如果中美两国不能就经贸争端达成一个可行共识,会有“经济铁幕”降临世界经济的风险。
  保尔森所说的《美墨加协定》,其前身是著名的《北美自贸协定》。后者是特朗普在总统竞选中曾大张挞伐的对象。而《美墨加协定》的达成,让特朗普离重塑国际贸易规则的承诺更近了一步—他可以把美墨加三方谈判,从协定内容到谈判策略,都复制在接下来的贸易谈判中。但“所欲”与“所能”之间是有距离的,特朗普能否做到“完美复制”,还存在变数。
 
  加、墨结束抗美
  “强者行其所能为,弱者忍其所必受”,美墨加贸易谈判的过程和结果,再次赋予了修昔底德这句名言以时代感和生命力。
  美国东部时间9月30日晚约11点半,加拿大同意加入墨西哥此前与美国达成的贸易协定。这距离特朗普政府给渥太华设定的最后期限,只剩半个小时。加总理特鲁多在协定达成后表示,“这对加拿大来说是美好的一天”。但这“美好”的背后是内心的五味杂陈。对于加拿大和墨西哥来说,它们的“胜利”只是维持了现状—稳定了美国这个出口市场,而且还是有期限的。
  自1993年《北美自贸协定》生效至2017年,加、墨对美出口从1510亿美元增加到6140亿美元,美国市场长期是两国经济增长最重要的外部助力。这样的岁月静好状态,两国自身没有理由去改变。
  当美国想改变时,不会顾及加、墨的岁月静好。《北美自贸协定》带来的贸易额,在加、墨GDP中占比高达40%~50%,但只占美国GDP的5%。贸易依存度上的绝对不对称,赋予了美国相对于加、墨的绝对权力。2017年1月23日,特朗普签署行政令要求重新谈判《北美自贸协定》。而在与墨、加谈判的过程中,美方还以对钢铝征收惩罚性关税施压。
  经历一年多的谈判依然无果之后,美国转而采取各个击破的方式,在2018年6月提出与加拿大进行双边谈判。但渥太华以《北美自贸协定》是三方协定为由,予以软抵制。墨西哥7月大选后,败选的现任总统涅托想以政绩来修补因政治丑闻而受损的形象。美国随即把谈判重点转向墨西哥。谈判进行不到两个月,美墨于8月27日达成协定。特朗普随后施压特鲁多:加拿大不加入就靠边站,反正《北美自贸协定》行将就木。
  美墨双边贸易协定谈成后,特鲁多曾表示宁愿不要《北美自贸协定》,也好过加入糟糕的新北美自贸协定。但美国算准了加拿大扛不住。果然,渥太华方面在9月28日主动联系华盛顿表示愿意谈判。双方经历长达11个小时的马拉松式谈判后,达成妥协。根据加拿大经济智库“克拉伦斯·迪·豪研究所”的一项预测,如果与美国打哪怕是有限的贸易战,也可能拉低加拿大GDP一个百分点,而加拿大2019年的经济增长率预计是2%。
  与《北美自贸协定》相比,《美墨加协定》的一个明显不同是,增加了“日落条款”,即给协定设了16年的有效期,而且每6年审查一次。如果审查无异议,协定有效期自动再延长16年,如果有异议,成员国将每年谈判直至问题解决。对于加、墨来说,设定审查期、有效期,意味着协定只能创造有限的“安全期”。
  在谈判过程中,美国所做的“让步”是不对加、墨的汽车征收25%的关税;但对钢铝的征税继续,理由是这事与贸易协定无关,留待日后双边谈判处理。在加拿大西蒙弗雷泽大学教授戴维·莫斯克洛普看来,特朗普政府是在以贸易合作的名义敲诈贸易伙伴。“最终我们不得不让步,而且未来也可能不得不做出更多的让步。”不难想象,如果特朗普成功连任,或者他的继任者也是“特朗普式”人物,那么加、墨在对美贸易上将不堪其扰。
  最能体现特朗普政府“敲诈”行为的,是美墨加协定中的“毒丸条款”:如果三方中任何一方与非市场经济国家进行自贸谈判,需要提前3个月通知另两方,并在谈判过程中汇报谈判细节;如果与非市场经济国家签订自贸协定,其他各方有权在提前6个月通知的条件下终止《美墨加协定》,并以双边协定取代之。这项条款被认为意在遏阻加、墨与中国进行自贸谈判。
  中国是加拿大第二大贸易伙伴、墨西哥第四大贸易伙伴。中国市场对于加、墨来说重要性不言而喻,自贸谈判也进入了探讨阶段。但“毒丸条款”事实上赋予了美国一票否决权。在加拿大布鲁克大学教授莱恩·哈格特看来,加、墨为此付出的代价不可谓不大,因为该条款让美国有了影响加、墨自我设定对外经济议程的权利。他认为,“毒丸条款”一方面把加、墨锁定在中美贸易战中的美国阵营,另一方面也限制了它们平衡美国经济影响力的能力。
 
  难以成功复制
  仅从内容看,美墨加协定算不上“革命性”的。有美国媒体嘲笑特朗普,这份协定最大的变化是改了名称。有人做过对比,《美墨加协定》共34个章节,与《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)30个章节相比,有25个在标题上是重合的,有的只是更换了标题,内容上却高度相似。也就是说,加、墨跟特朗普政府谈的相当部分内容,与奥巴马政府早就谈过了。奥巴马离任前已经谈妥的TPP,被认为是美国重塑国际贸易规则的尝试。
  但从另一个角度看,特朗普也是在重拾被他扔掉的接力棒,继续奥巴马的未竟事业,且在其中加入了能凸显特朗普贸易观的内容—除了给贸易伙伴带来“不安全感”的“日落条款”,还有“美国优先”以及贸易保护主义。
  根据《美墨加协定》,成员国汽车享受零关税的前提条件,从此前的零部件62.5%来自北美地区,提高到75%。而且,零关税汽车的零部件必须由时薪最低16美元的工人生产。显然,特朗普是想逼制造业回流美国,巩固和强化以美国为中心的生产链。
  特朗普能否复制美墨加贸易谈判模式,首先取决于美国国会是否批准《美墨加协定》。若协定不能成为法案,复制也就无从谈起。即便国会最终放行,接下来的贸易谈判也不会一帆风顺,如果不是更困难的话。《经济学人》在评价《美墨加协定》时写道:“一般来说,贸易协定会自我强化,因为成员国能从忠于协定中获益。但这个协定显然是被威胁绑定在一起的。”依此逻辑,说《美墨加协定》带有自我解体动力,或许并不为过。拿这样的贸易协定做模板,美国的贸易谈判对象能没有更多警惕感?
  “加拿大人不会忘记特朗普对加拿大的羞辱。协定签字后,我们的经济伙伴关系得以维持,但信任却不可能重建。”渥太华大学教授、特鲁多总理的前外交政策顾问罗兰·帕里斯在推特中这样写道。加拿大商会在一份声明中称:“加拿大一定要记住这个动荡时代给我们的教训,那就是我们千万不要再过度依赖某一个贸易伙伴。”或许,《美墨加协定》墨迹未干,如何摆脱对美国市场的过度依赖,就会被提上议事日程。
  《美墨加协定》谈成前,美国成功修订了《美韩自贸协定》。在这些贸易谈判中,美国都功利性地利用了谈判对象的不安全感。韩国的不安全感来自朝核威胁,加、墨则面临特朗普政府威胁撕毁《北美自贸协定》所制造的不安全感。但这种恫吓手段今后未必能如法炮制,至少不太可能轻易得逞。目前美国已向日本、欧盟发出了启动贸易谈判的邀约,但白宫官员私下承认,这些谈判会艰难得多。
  9月下旬,特朗普政府以不对日本汽车征收25%的关税为诱饵,换取日本同意进行双边贸易谈判。根据日美首脑会晤达成的共识,正式谈判可能在美国中期选举后启动。从目前的情况来看,日本采取的是以拖待变的策略。
  日本远超加拿大、墨西哥和韩国的经济体量,以及与欧盟已经达成的自贸协定,都是其能与美国讨价还价的筹码。而日本不会也不能轻易妥协的深层次原因在于,日美两国经济存在明显的竞争性。要知道,里根政府在1980年代末期启动北美自贸区谈判,很大程度上正是为了应对来自日本和欧盟的“经济威胁”。
  同样的道理也适用于欧盟。在高端制造业、科技创新等领域,欧盟对美国的经济优势的威胁只会更大。特朗普长期不待见欧盟的领头羊德国,经济上的竞争性是一个关键原因。但与日本相比,欧盟的底气无疑更足。对于布鲁塞尔来说,欧盟的存在就是很好的底牌。美国在与墨、加贸易谈判中各个击破的手腕,对欧盟并不适用。
 
  中国压力增大
  墨西哥经济部长瓜哈尔多11月8日表示,美国、墨西哥、加拿大三国内阁部长将于11月30日在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯,签署三国新贸易协定。这对同期出席布宜诺斯艾利斯G20峰会的中国领导人来说,意味深长。
  《美墨加协定》已经表明,美国谈判对象的服软,很可能会以牺牲中国利益为代价。鉴于中国在加拿大、墨西哥对外贸易中的重要分量,这两个国家最终选择接受协定中的“毒丸条款”,很可能是因为特朗普将其视为“底线”。短期来看,进入酝酿期的中加、中墨自贸谈判已不存在启动的可能性。中国不可能像特朗普政府那样施压加、墨;中方释放出的贸易红利,诱惑力也不可能大到它们愿意拿跟美国翻脸去冒险。
  美国商务部长罗斯在谈到“毒丸条款”时说:“有了这一先例,在其他贸易协定中加入此条款变得更加容易。人们会明白,这是达成协定的先决条件之一。”在今后的贸易谈判中,几乎可以肯定美国会考虑加入“毒丸条款”。在这一点上,日本如何回应,影响将比加、墨的选择更为深远。美国前贸易官员埃米·切利科在接受采访时表示,作为第三经济大国的日本在中美之间“左右为难”,中美不滑向敌对关系,对其来说“利益攸关”。
  有分析认为,虽然特朗普在贸易谈判中咄咄逼人甚至不择手段,但《美墨加协定》的达成,也向包括中国在内的贸易伙伴传递出信号:美国是愿意达成协定的。美国财政部日前公布的“国际汇率政策报告”未将中国列入汇率操纵国,以及中美领导人即将在G20峰会期间单独会晤,都传达了某种积极的信号。
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