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辽宁大学研究生学院党委书记王金祥教授



南风窗杂志社常务副总编刘阳



辽大经济学院国民经济系主任张静教授



辽宁大学经济学院统计系主任陈瑾玫教授



辽宁大学计财处副处长李显东博士



南风窗杂志社记者章剑锋

 

报告会现场



 

 资源枯竭的城市向何方转型
　　 ——对辽宁阜新市的调研（节选）
　　

　　
　　
　　三、艰难中探索
　　 由于我国的特殊国情，阜新的转型在国外没有成功经验，国内没有先例，全靠自己摸索。阜新作为我国第一个资源枯竭型城市经济转型试点市，开始了经济转型的拓荒性探索，开始了全新的破冰之旅。这条路注定艰难，但是既然已经上路就没有退却的理由。
　　 1、积极探索下岗职工的安置问题
　　经济转型，民生为大，“就业是民生之本”。煤炭企业的转型破产造成了产业工人的大量下岗，这些下岗职工如果得不到妥善安置将会危及社会稳定，所以对下岗职工的安置工作应该放在转型工作的突出位置，也可以说下岗职工能否得到妥善安置将会很大程度上关系到转型的效果和进度。
　　 面对阜新形势严峻的就业状况，国家通过上项目、发展经济来创造就业机会，阜新市政府在发展经济时优先考虑就业，力争在转型的每一个设计上都把民生问题考虑进去；同时通过提供协勤、保洁等公益岗来解决弱势群体的就业问题。可是，在提供这些岗位的同时又存在了另外一个问题那就是公平公正的问题，在调研中很多市民反映这样的公益性岗位，虽然收入不高但是要想得到这样的岗位，就必须给社区负责人一些好处，或者有某种关系。社区在主导这项利民工作的同时也在积累着另外一种民怨，所以怎样使这项本应该利民惠民的工作在阳光下运行，是相关部门做好下一步工作应该考虑的。
　　 2、沉陷区、棚户区的改造取得明显的效果
　　经过一个多世纪的开采，阜新的地下形成了大量的采空区，严重威胁当地群众生命财产的安全。阜新13个沉陷区总面积达101．38平方公里的采煤沉陷区，其中严重沉陷面积20平方公里，共影响住宅建筑面积147.29万平方米，居民28733户、78846人。
　　沉陷区治理工程历时6年，于2007年12月顺利通过国家验收，是全国72个实施采煤沉陷区治理的城市中，率先完成并唯一一家通过验收的城市。
　　同时，阜新市的棚户区改造工程也取得了巨大的成功。我们进入沉陷区调查走访时发现，阜新市民对沉陷区改造工程有口皆碑，表示在这个方面“确实要感谢政府”；对调查问卷的分析也显示，居民对沉陷区治理的满意度很高：在回答：“您认为阜新市在治理塌陷问题上收到的效果怎么样”时，86.9%的调查对象选择了“效果明显”。这也充分说明了，阜新在沉陷区治理方面取得的成就是得到了老百姓认可的。
　　 3、注重基础设施建设和软环境再造
　　为了突破基础设的瓶颈，7年来，阜新市累计投入20亿元用于完善城市功能，改善市政设施，先后完成了28条道路建设工程和134条街巷路维修改造工程，新增道路长53公里。这些变化百姓们是能够深深的感受得到的，其中比较典型的代表作是煤城路改造工程，我们对其周围煤海社区百姓进行调研时他们向我们讲述了这几年他们周围的变化。“这几年我们这里变化挺大的，从原来的沉陷区和棚户区到现在的楼房，这一点政府做的确确实实是不错的，这一点必须承认”社区李大爷说“原来这里的路很差，又脏又乱一遇到雨天都没法出来，这条路（煤城路）是在2004年改造的，现在好走多了，已经成为了阜新的一条主要道路了”煤城路现在已经是阜新市铁南矿区的一条主要道路，也是阜新经济转型和沉陷区治理的重点项目，该工程的建成，对内联接城市东西干道，形成通畅的城市交通网络，完善城市环路的主体框架起到了主要作用。
　　 4、接续替代产业格局基本形成
　　 作为资源型城市，长期以来阜新“靠山吃山”、“靠煤吃煤”，产业结构单一。从建国初期到上世纪80年代末，国家和地方在阜新发展工业投入的资金中，有70%用于煤炭及相关产业。2000年，在全市煤炭资源已逐渐枯竭的情况下，第二产业中煤炭工业的比重仍然达到34%。单一的产业结构也意味着阜新在转型过程中，很多产业的升级将面临“零基础”。阜新具有良好的农业资源，但转型前却没有在此基础上注重现代食品加工业；阜新是“玛瑙之乡”，但在前期玛瑙工业也没有受到足够重视；氟、皮革等工业也是在“零基础”的前提下逐步上马。
　　在新型产业培育上，阜新市于2006年明确提出了建设“三大产业基地”，培育“六大优势特色产业”的发展目标，即建设全国重要的农产品及食品加工供应基地、全国重要的新型能源生产基地、全国重要的煤化工基地，培育壮大装备制造、新型建材、精细化工、新型电子、北派服装、玛瑙加工等优势特色产业。同时，阜新将现代服务业作为新的重要的接续替代产业，大力发展现代物流业，积极培育大型物流企业以及农产品、工业品和煤炭三大物流体系建设。
　　 5、对外开放程度明显提升
　　转型前，煤炭工业一直是阜新的支柱产业，阜新的对外开放程度不高。2000年，阜新市域外招商引资仅8.2亿元，直接利用外资仅500多万元，占辽宁省的比例不到1%。但阜新要实行经济转型，没有资金投入不行，“钱从哪里来”
　　成为一个迫在眉睫的现实问题。靠国家、靠省里不是长久之计，靠自力更生又太弱，只有靠扩大开放，吸引域外资金，吸引民间资本，阜新经济转型才有不竭的源泉。
　　当我们看到这些成就的同时也应该看到在此招商过程中的艰辛。在采访高新技术开发区经发局王局长的时候，王局长给我们介绍了高新区怎样由原来的农业开发区转变为今天的高新技术开发区的。讲述了在刚设农业开发区时的艰难招商过程，“当时，我们的招商工作很困难，我们走出去洽谈商户，给客商以非常优惠的政策，包括土地基本上是白用的或说土地成本很低，还有税收的优惠，在服务上提供便利，因为当时的阜新确实面临很多问题，发展的条件不是很好，所以尽管我们提供这样的优惠，但是效果也不是很明显”几年过去了，王局长陪着我们在高开区走访的时候，我们看到了，基础设施的改善，高开区内有多家公司落户，有的正在建设有的已经开始投产，塔吊林立在繁忙的工作。“几年随着我市整体经济状况和社会状况的好转，很多厂商是主动找上门来的”讲到这里的时候我们能够感受到王局长的自豪和欣慰。
　　 6、环境治理取得一定成效
　　面对上不见蓝天，下不见绿地，左右不见碧水的生态环境现实，阜新在转型初期就提出了“经济转型，生态先行”的全新理念，治理矿山生态、大兴林业、减少环境污染并发展循环经济。曾经的“煤电之城”在产业结构调整中，开始注重新能源的利用，总规划360万千瓦的风电项目正在建设当中，我们实地调研风电场时发现风电的发展已初具规模。实地调研中发现，绿色经济的元素已不是那么罕见，就拿海州矿山公园来说，风能和太阳能相结合的照明设备到处可见，还有主体博物馆的菜照明设备也是采用太阳能，这都充分体现了绿色经济理念。
　　细河治理也取得了成效，细河的治理为市民的休闲提供了条件，在对细河的调研中细河畔有众多的市民在休闲、娱乐，一片幸福祥和的景象。但是细河只是阶段性的成功治理还有很多工作要做，以及包括已经治理完毕的河段的维护问题，以使其免遭二次污染依然是一个值得思考的问题。
　　转型中的阜新现在依然存在的问题
　　经济转型是一项长期、复杂、艰巨的经济社会发展任务。阜新的困境不是一天两天造成的，转型也不是一年两年能完成的，它需要几十年的不懈努力与持续探索。在国外没有借鉴、国内没有经验的情况下，阜新转型的过程是一个“摸着石头过河”的过程，在以下方面仍然有待加强。
　　 1、基础设施滞后，吸引力弱
　　虽然阜新的陆路交通相对发达，有阜新——上海、阜新——北京直通列车、巴新铁路和阜新——北京，阜新——沈阳的高速公路，但因为地理位置原因，交通不便是制约阜新发展的一个重要因素。阜新的空中通道主要依托沈阳的桃仙机场，海上通道主要依托大连、锦州，依赖性的海、空运输也成为阜新发展的“拦路石”。
　　在阜新市内的调研中，我们发现市内道路落后的现象依然存在。在去双汇公司调研的路上，我们走过了很长一段土路，经过一夜的暴雨，已经泥泞不堪。道路发展是经济发展的先行官，通往阜新农业的龙头企业之一——双汇公司的道路尚且如此，阜新经济的全面振兴，确实要先过“道路关”。在对市民的随机访谈中，反应道路质量差的市民依然不占少数。硬件环境跟不上，对于招商引资是很不利的。“阜新的路不好走”，这是对市民的随机访谈中我们听到的最多的一句话。转型前，阜新市内道路设施落后，很多路都是土路，居民深受粉尘危害，下雨天更是出行不便。同时，阜新的环卫基础设施落后，垃圾箱设置不足，居民长期受到生活垃圾的困扰。基础设施的整体发展滞后，也使阜新缺少吸纳人才的“号召力”。
　　软环境建设的落后是资源型城市经济发展的重要制约因素。人力资源是提升软环境的核心力量，但软环境也是吸引人才的重要因素。我们的问卷调查对象中，学历为高中或高中以下的比重达85.47%，大专及大专以上学历者仅为14.53%。居民受教育程度偏低造成了软环境的提升困难，软环境止步不前又难以吸引高素质人才到阜新安家落户，阜新的软环境再造很容易陷入“怪圈”当中。
　　2、对产业工人的技术培训不到位
　　转型前，阜新的产业结构单一，因而其劳动力构成中，煤炭产业工人也占了相当大的比重。随着煤炭企业的破产，矿区工人大量下岗，到2001年末，全市15.6万的下岗、失业人员中，矿区占45%，他们劳动技能单一，年龄偏大。对于那些技能单一的下岗职工来说，再就业技能的掌握决定了他们能否成功实现再就业和生活状况，因此是“根本中的根本”。调研中，我们发现一组鲜明的对比：杜师傅于1995年从阜矿集团下岗，因掌握汽车驾驶技术，下岗后从事出租车运营，现在月收入在3000元左右；而同样从阜矿集团下岗的李师傅就没有那么幸运，因为没有技能，下岗后一直用平板车拉活，既我们常说的“拉脚”，月收入仅700元左右。
　　同时，阜新现有的就业培训存在着针对性不强的问题，既培训的内容可能是下岗职工不需要的。我们的调研队员亲身参加了一场园艺技能培训，但在与接收培训的下岗职工交谈时我们发现，他们并不需要园艺方面的培训，他们更期待“订单式培训”，既根据企业所需求的劳动力类型和数量对他们进行培训。
　　“节流”不如“开源”，鼓励自主创业是拓宽就业渠道的重要途径。一个下岗职工的成功创业不仅可以解决一个人的就业，更可以拉动几个人甚至几十人，上百人的就业。因此，加大对自主创业的政策扶持力度，注重创业培训至关重要。姜大爷从矿上下岗后，将1万多元买断费全部投资到养猪上，因为不懂养猪技术，最后创业失败，血本无归，至今靠打零工生活。
　　虽然阜新在转型过程中非常重视下岗失业人员的再就业工作，其中也包含对下岗失业人员的再就业培训，但培训力度和覆盖面都显得不足。在调查问卷对“您认为失业者更倾向于从哪方面考虑再就业”的回答中，只有24.27%的被调查者选择“转向其他产业”，高达51.8%的被调查者选择“依靠政府”，甚至有13.85%的被调查者选择“不清楚”。数据上的鲜明对比说明，只有1/4的人有“底气”与“资本”考虑转向其他产业，超过半数的人自主就业能力依然较弱，因此政府仍是他们的主要依靠对象。
　　3、“精神转型”没有得到充分重视
　　虽然阜新正逐步走上了全新的城市发展轨迹，但一些市民仍然按照原有的思维“惯性”延续自己的生活轨迹。矿工仍延续原有的生活方式：挣钱后注重消费、享受，在娱乐休闲上花费较多，而不注重积累储蓄；下岗职工“等、靠、要”思想依然严重，我们依然能看到一些年轻力壮的下岗职工一味抱怨政府管的少、自己没有收入、社会贫富差距太大，而不去积极寻找工作或创业；中年的下岗职工文化休闲方式单一，“打麻将”是他们最热衷的活动。一位大专学历的沉陷区居民告诉我们，她所在的居民楼里就有4家麻将社，政府应该正确引导居民的休闲生活，多倡导有益、健康的生活方式。
　　转型不靠国家不行，但光靠国家万万不行。转型，既要国家扶持，城市自身更要自力更生，正如温家宝总理所说：“振兴东北不能再走老路，不能再简单地靠国家注入资金，搞输血型振兴，而更重要的是靠思想解放、体制创新。”但是，我国资源型城市数量庞大，118个资源型城市中，相当一部分城市的主导资源已经趋于萎缩。因此国家财力不可能为每个资源枯竭型城市注入成百亿、上千亿资金，城市转型的基点必然是自力更生。“天行健，君子以自强不息”，“等、靠、要”永远换不回金山银山，一个城市的发展也是如此。可持续发展的理论充分说明，只有靠内源发展——城市自身力量的发展，才能实现可持续发展。而人的发展又是一切发展的根源，理念主导人的行为，要想取得转型的成功，思想转型、理念转型是摆在每个转型城市面前的一个长期而艰巨的任务。
　　 4、部分历史遗留问题没有得到有效解决
　　在国家矿山公园进行调研时，一位30多岁从集体企业下岗的妇女告诉我们，企业一直在拖欠他们“买断费”，而“买断费”是国家明文规定的必须按照工龄支付给买断职工的；在对棚户区进行走访调查时，我们发现棚户区的变化确实是翻天覆地，但在一片片林立的高楼中，仍有最后的一小片棚户区成为不和谐的“孤岛”，当地居民告诉我们，这片棚户区因涉及到铁路部门与地方政府的沟通问题，一直没有得到改造，而居民反映多次无效。一笔买断费，一份承诺的兑现，对于一个城市来说，边际成本很小；但对于一个人，一个家庭来说，收益却很大，因为这很可能关系到他们的生活来源、生活质量；对于社会来说，收益同样巨大，因为这关系到社会的稳定和市民对政府的信任感。
　　五、我们对阜新下一步发展的几点思考
　　 通过调研，我们深刻的感受到了阜新在转型中所取得的阶段性成就，但是也深刻认识到了阜新现在和将来会面临着的转型难题。怎样破解这些难题，阜新将来应该如何发展，以下是我们的几点思考。
　　 1、系关民生的事情一定要下力气做好
　　社区工作有待加强
　　 在采访和调研中，我们发现很多市民对一些问题的意见很大，这主要体现在以下几个方面：一是:社区的公平问题。大家对于社区的意见是很大的，主要是社区不够公平，不够阳光。李先生说“你别小看社区，他的作用可大了，就拿参军来说，如果谁家的孩子想参军，你没有几千块钱相关手续和证明社区是不会给你开的。”在人才市场一位大叔告诉我们“现在政府的确提供了一些公益岗位，如社区卫生、交通协勤啊等等不少的岗位，这些岗位挣得不多，也就几百块钱，但是要想得到这些岗位就必须得给社区的负责人一些好处，这是必须的。”从他们这些人的言语间，我们能够听得出来他们既希望得到这样的岗位又流露出了一种无奈在其中，因为他们没有门子，没办法给社区负责人一些好处。
　　下一步，阜新应该加强社区工作的管理，关系到人民群众切身利益的事情要做到阳光化操作，这样政府的利民惠民政策才能落到实处，才不致招致新的民怨，新的不满。
　　进一步处理好历史遗留问题
　　大型国有企业和国有矿破产导致下岗的工人的安置问题，基本已经得到了很好的解决，人们对此总体来说还是满意的。但是大集体问题至今没有得到很好的解决，所谓的大集体就是国有企业的下属企业，当主体国有企业破产以后的矿的转型破产和下岗职工的安排问题至今没有得到很好的解决。这样的人不在少数，因为他们不属于国有企业的员工，不能按照国有企业的破产标准来进行补偿安置，但是，他们又同这些破产的国有企业有着难以割舍的关系。在调研中，我们遇到不少市民向我们反映这个问题。在走访市发改委的时候，相关负责人证实了这一点，大集体问题尚未得到妥善解决。这个问题涉及的家庭仍然很多，我们认为相关部门应该认真研究，妥善处理这件事情，给这些大集体员工一个交代。
　　 理性看待社会保障的作用
　　 社会保障起着“安全网”的作用，对与安置、帮扶部分低收入困难家庭的作用功不可没，对于整个社会的稳定起着非常重的作用。在我们的调研中，我们遇到了相当大的一部分人都有低保，这说明两个问题：一、国家在阜新的低保支持力度是很大的，要保则保，能保尽保；二、阜新的贫困人口之众也是可见一斑。
　　充分重视并发挥社会保障的作用是毋庸置疑的，但是我们也应该把社保的负面作用降到最低。调研中我们也发现了一个问题那就是，低保也存在起负面作用。这主要体现在：一方面，由于低保的存在导致了一些腐败和不公平现象的滋生，煤海社区的一位张先生告诉我们“低保的确对于很多低收入的困难家庭起到了很大的帮助作用，但是有很多本不应该得到低保的人却由于有关系、有门子或者给社区负责人送礼而得到了低保的待遇。”这个问题很多人向我们反映，可见这个问题是值得注意和关注的。社区工作更应该在阳光下运行，只有这样才能让人民群众满意。
　　 低保另一方面的负面影响就是低保使得低保人员产生了惰性。很多低保人员一旦获得了低保待遇就不在积极求职或就干脆不再求职，我们在采访伊真坊的老板时她证实了她周围也存在这样的现象。有很大一部分低保户，就指望那点低保生活。不思进取，怕累怕脏，能去搓盘麻将也懒得去找活干，宁可生活贫困也不愿意去工作，这种懒惰意识根深蒂固。
　　 2、对于扩大就业应该从以下几个方面着手
　　思想意识的转型
　　经济转型不单纯是经济结构转型，更是思想的转型，观念的转型。要把“经济转型首先是思想的转型，转型必先转变观念”作为转型发展和做好一切工作的先导。
　　在调查问卷中显示，有75.21%的人知道阜新是转型试点城市，这说明舆论宣传起到了良好的作用，但是，转型的关键是思想意识的转型，意识转型还要有很多的工作去做。在调研中我们发现，矿区下岗职工和转制并轨工人宁可坐在家里靠百余元的生活救济维持生活也不愿意自主谋生。
　　 在采访中还遇到一位市民她穿戴很讲究，擦粉抹脂的，向我们诉苦政府给的低保少，我们问她做什么工作，当得知她没有工作后又问她去找过工作吗，“我没有去找过，应该政府帮我找啊，我在矿上也为国家做过贡献啊，国家应该管我们。”一个四十来岁的妇女这样看待这个问题，她的回答令我们吃惊。这种现象在阜新并不少见，我们试问如果大家的这种等靠要的思想不扭转，那么国家再怎么下大力气我想效果也不会很明显的。
　　等安排工作、靠政府帮助、要国家救济的思想在各类人群中普遍存在。要改变等要靠的思想观念，大力提倡艰苦奋斗、吃苦耐劳的精神，是扩大就业、加快转型步伐的首要任务。
　　培训应该加强针对性，不能流于形式
　　在调查中，我们发现很多市民反映他们不愿意参加培训，一方面是由于自身的文化水平有限，接受能力不强，或者由于年龄的原因他们不愿意再去参加什么培训而是甘心找一份靠体力吃饭的工作。另一方面是由于政府提供的培训很多是流于形式，政府每年都拿出了转型资金用于职业培训这是事实，但是存在着针对性不强，培训的技术没有用武之地，为了应付检查找人充数现象在很大的程度上存在着。
　　我们认为，技术培训是十分必要的，既然政府每年都拿出了专项资金用于职业培训，那么我们就应该让这部分资金用到实处，发挥其应有的作用。对于培训应该革新思路，按市场需求结合被培训对象的实际情况设置培训课程，可以尝试着采取订单式的培训，以增强培训的效果。
　　积极发挥中小企业的吸纳就业的能力
　　阜新市在转型过程中，可以将引进大项目、大企业作为一项长远的战略目标来布局，但与此同时，也不应该忽略中小企业对解决就业等民生问题的作用。中小企业一般集中于劳动密集型产业，虽然在现代产业理论中，有“资本密集型产业优于劳动密集型产业”的倾向，但考虑到我国特殊国情，无疑是发展劳动密集型产业更有比较优势。
　　劳动密集型产业可以吸收大量下岗失业人员，有效解决目前工作岗位不足的困境。而资源枯竭型城市往往会释放大量产业工人，如何安排这群人一直是困扰政府的难题，假如能充分发挥中小企业对劳动力的吸纳作用，无疑为探索资源型城市转型提供了一个新思路。
　　在我们此次调研活动中，有幸采访到“汇青毛衫厂”的王厂长。据其介绍，该毛衫厂成立于2005年，以“海州矿破产”为契机，依托社区服务中心，专门吸收下岗的4050人员。成立初期，全长只有7名员工，以手编、机织为主，时至今日，共拥有360平方米的厂房，分为13个手编加工点，我们参观的为其中一处生产点；总固定资产达50万元；全部员工有500多人；年利润在70至80万元之间。不难看出，短短4年间，中小企业的发展壮大速度是极其惊人的，其对于解决就业问题的作用也得到充分体现。倘若能够结合城市产业结构升级方向来制定政策培育一批中小企业，其经济与社会意义将是巨大的，也不失为一个新的探索方向。
　　结合王厂长的介绍，我们认为目前中小企业在发展中遇到的困境主要有：
　　（1）金融危机冲击下，造成市场缩小，需求不足。
　　（2）招工困难，很多下岗失业人员不愿意到中小企业求职，担心被欺骗。
　　（3）利润不足，无法缴纳五险，对工人吸引力不足。
　　（4）融资困难，企业难以扩大规模。
　　以上四点都是单凭中小企业自身难以解决的问题，需要政府采取相关政策，并加大落实力度。当然，我们也并非是要完全忽略市场机制的优胜劣汰作用，回到一味要政策的计划经济时代。只是考虑到当前复杂的国际经济形势，结合当地民营经济的发展程度，以及中小企业在解决就业问题中的特殊作用，提出按照“十大产业振兴规划”的思路与资源型城市自身产业升级的要求，来扶持一批有发展潜力的中小企业，以有效解决劳动力转移问题，从而走出一条有阜新特色的转型之路。
　　 3、继续加强基础设施和软环境建设，为招商引资提供砝码
　　尽管说阜新的基础设施近年来得到了很大程度的改善，但是我们依然必须清晰的认识到阜新市要想进一步发展，要想扩大招商引资的水平那么基础设施这门“功课”依然还很多工作要做，还需要进一步加强。
　　同时软环境建设不容忽视。人才是一个地区经济发展的核心支持力量，转型城市也一样要重视人才的培养和引进工作，要为人才的发展创造良好的环境，营造尊重人才、重视人才、利用人才的氛围，要为人才的发展创造条件，提供施展才华的空间。当然这里所指的人才既包括高端的技术人才、专家学者也包括普通的熟练技工，对于阜新的人才工作，我们认为应该创新机制，调动一切资源，为阜新的转型提供人力资源支持。
　　要增强招商引资力度，又要防止环境的二度污染。阜新经济的发展，需要上大项目，需要招商引资，但是一定要在招商引资的过程中考虑到环境的因素，不能只顾上项目再重复先污染后治理的路子。不能为了招商而以环境为代价，应该走绿色经济、循环经济之路。
　　 4、融入到沈阳经济圈
　　阜新将“突破辽西北”，融入“沈阳经济圈”。在走访经济技术开发区领导的时候，当我们问及开发区下一步发展规划时他谈到了，下一步准备发展和沈阳等周边城市相配套的相关产业，比如，经济开发区下一步准备打造液压产业基地、煤化工基地和一些零部件产业基地，阜新原来就有一定的的工业基础，加上沈阳是一个很重要的工业城市，两者存在一定程度的互补性。这些是对沈阳经济体的一些有益补充，对阜新而言也会起到很好的经济拉动作用，我们认为这一思路是可行的。
　　阜新要有自己的主打优势产业，发挥自身优势，同时像阜新这样的城市又没有必要小而全，在一些产业领域阜新完全可以成为周边经济主体城市的一个配角。只有这样才能既发挥了自己的优势同又融入到了周边经济区域环境当中，形成区域经济的总体优势。