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　　基层民主的创新试验何以能在温岭首先出现并得到稳步推进，是诸多观察者想要给出解释的问题，很多人想将其归结为必然性的因素，比如温岭民营经济发达，导致当地人的民主意识更强、民主要求更多等。但这个解释很容易找到反证，温岭人比较实际，对公共生活的关心程度并不高，抽出时间参加民主恳谈，是要考虑到失去的时间成本的，如果用来打工会有多少收入。所以村干部让村民代表到乡镇开恳谈会，都会给误工补偿，从10元到50元不等，否则少有人愿意去。江于明书记就说，找群众代表去镇上开恳谈会，时常要换换人，因为“每次都叫人家，人家有意见”。
　　与其为温岭民主的发生发展寻找必然性的因素，倒不如归结为一系列的偶然性。记者发现，众多对温岭民主的考察和报道都对一个人的作用重视不够，这个人就是市委宣传部理论科科长陈奕敏，他还有一个身份是温岭市民主恳谈工作办公室副主任。中央编译局研究员高新军对记者说，陈奕敏是一个“非常无私的人”。这个评价是中肯的，从民主恳谈发源至今，陈奕敏一直是该工作的大力推动者和实际执行者，但他从没有成为聚光灯的焦点，在这8年多当中，也从未获得任何的升迁。
　　在陈奕敏身上体现了一个知识分子和官员的奇妙混合。他出生于1965年，1980年代中后期在浙江财政学校就读，读书时就对政治学感兴趣，读过“汉译名著”丛书。陈奕敏可以说出卢梭和马基亚维利对他的影响，也会提到某位当代西方政治学家的理论为温岭的民主佐证。可以说，陈奕敏有知识分子的民主情结，同时他有强烈的规则意识，清楚现实允许做什么不允许做什么。他说他从来不闯红灯，哪怕天在下雨或者有急事，如果大家对温岭街头混乱的交通状况有所了解的话，就会明白这件小事其实不易做到。
　　民主可以理解为“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，但作为最重要一环的选举现在无法操作，乡镇一级的直选尝试因涉嫌违宪而被叫停；官员的考察和监督更多地来自于上面，而不是向下负责。在民主的两个重要方面都没有办法做的情况下，陈奕敏一直在寻找民主实践的切入点，1999年的“农业农村现代化教育论坛”给了他一个机会，在和当时松门镇的领导进行沟通并让对方接受了他的想法之后，民主恳谈便诞生了。陈奕敏很庆幸的是，在民主恳谈诞生和得到推广的前些年，他的工作的每一步都得到了直接领导的大力支持。
　　在民主恳谈已经进入稳定运作之后，他开始寻找新的突破口，这个时候是李凡给了他启发，建议把恳谈和预算挂起钩来。在和乡镇干部的接触中，这个想法得到了新河镇前一任领导的支持和配合，于是今天被大量报道的新河式公共预算改革就这样开始了。陈奕敏说，预算改革本身不是目的，目的在于激活基层人大的职能，他经常使用“死机”一词来形容基层人大的状态。
　　在这个阶段，陈奕敏采取的方式是只做不说。考虑如果向上汇报，计划可能被拖延，而直接做了，即便领导不同意，大不了就停下来，个人受到批评或者撤职也没有什么。结果他再一次幸运地得到了领导的支持，市里的主要领导是看到了媒体对新河预算改革的报道才知道此事，把他叫到办公室，拍着他的肩膀说，干得好。
　　李凡等观察者都注意到了这个过程中领导干部的政绩考量所起到的作用，对乡镇一级的干部而言，搞改革可以提高知名度增加曝光率，可以视为另一种形式的补偿，这是他们支持和推动改革的动力来源之一。的确有部分乡镇领导得到了升迁，如松门镇原党委书记调任台州市移民办副主任，级别从正科升至副处；温峤镇原党委书记则升任了温岭市的副市长。只要稍微转换一下视角，就会发现，处于关键位置的干部的个人偏好和政绩考量如果有所不同，结果就会完全不一样。在温岭，的确有乡镇领导干部调整而影响到民主恳谈落实和推进的事例发生。
　　回顾温岭民主的发生和发展历程，看不到被理论界讨论得热火朝天的“市民社会”的存在，也看不到公民团体对政府施加的压力。温岭恰好有一个有民主情怀同时又深谙官场规则、脚踏实地的官员在切实推动，他影响了一批基层的干部，于是温岭的民主就诞生了。恰好有开明的领导予以支持，使民主恳谈这个形式转化为温岭市方面的意志，基层民主就在全市范围内铺开了。对绝大多数基层干部而言，这不过是执行市里的要求。当然，也恰好有一批研究基层民主的学者介入、呵护并推动。
　　这就是温岭民主发生的机制，由一系列偶然构成的必然。
　　
　　 向上的，还是向下的
　　陈奕敏说，民主恳谈是对民主意识的一次“操练”，通过这种形式训练民众的民主意识，培养一种民主的习惯与生活方式。持续了8年多的“民主恳谈”收获就是让老百姓学会了怎么行使民主权利，并且认识到行使自己权利的边界。
　　但真正深入温岭的民间，便会发现，民主意识的根扎得还远不够牢靠。街头开车的司机、小卖部里掷骰子消磨时间的老人、文化活动中心里打麻将的村民，当向他们询问对民主恳谈的看法时，反应几乎是清一色的反问，“什么民主恳谈，不知道”，或者“去找领导问”。一个小伙子在听到记者的问题后，拿出手机打电话给村长，确认到底有没有民主恳谈这回事。
　　他本人正是村长的弟弟。
　　新河镇的村民赵富民就根本不知道有民主恳谈这回事，他的主业是开车，其妻子在当地的羊绒衫厂不定期打工。他对村里的事务采取漠然处之的态度，“上面怎么做就怎么跟”。如果对村务有意见是不是会对村干部提出呢？他的看法是，“意见反映了也没有用的。”
　　在温岭，通过民主恳谈行使民主权利的主体也是长短不一，其特征可以概括为：层级越低，权利行使越直接。按照温岭市的明文规定，村（社区）级的民主恳谈“凡本村（社区）村民（居民）均可参加”，村级民主恳谈就与村民大会可以等而视之了。但在实施中，各个村的情况有所不同，石桥头镇杨家浦村有村民600余人，村支书江于明说，除去1/3左右在外打工的，在家的村民一般都来参加恳谈会，人数一般在二三百人。而在新河镇的山后鲍村，村支书陈秀池告诉记者，这个有800多村民的村的民主恳谈会一般有50人左右参加，包括党员、村两委成员、村民代表和部分群众代表（10个左右，6个村民小组每个组有1~2人），同时其他愿意来参加的村民也欢迎。另外，陈奕敏在下去的时候被一些农民问过，如果村里不开民主恳谈会怎么办。对此，他也没什么办法。
　　乡镇（街道）一级的民主恳谈会，按规定“一般应由与讨论事项相关的利益群体或个人参加，可邀请人大代表、政协委员参加，其他群众均可参加”。于是，“其他群众”如何产生的问题就随之而来，在绝大多数乡镇，群众代表是向村一级分配的，由村里选择谁去参加。如在杨家浦村，就是由村两套班子商议选择群众代表，标准是“会说话的”、对恳谈会的议题关心的村民。58岁的毛春友当过兵，算是“会说话的”，被村里选中去参加了两次石桥头镇的民主恳谈会，议题分别是环境卫生和公墓规划，但两次会上，他都没有说话。