自贸区创新,官员要甘当“二传手”

中国从传统的竞争性创新模式发展到自贸区创新模式的“大变局”过程中,为了继续挖掘制度创新所带来的改革红利,首先得在各地官员的创新观念上进行创新。这种创新,一言以蔽之,就是要求各地官员甘当改革创新的“二传手”。

作者:叶竹盛 华南理工大学广东地方法制研究中心研究员 来源:南风窗 日期:2016-02-15

  最近笔者在两个自贸区的调研中发现,一些官员在制度创新问题上存在一种微妙的心态,认为自己不过是其他自贸区的“试验田”,是“二道贩子”,没办法树立自己的“品牌”,创造“某某模式”或是“某某经验”。他们在推行其他自贸区先行探索的创新制度之时,便可能会消极应对,把引进的经验当作“养子”,马虎对待,得过且过。一旦改革遇到困难,不是想办法推进改革,而是质疑甚至否认其他地方的制度创新。

  在这种心态影响下,自贸区一些官员虽然也有创新的迫切心理,但迫切性主要是害怕自己在这一轮制度创新中落后,“沦为”别人的试验田,为他人做嫁衣。这种心态有积极的一面,但放在当前全面改革的背景下来看,消极的一面更为严重。个别官员的类似心态给中国的制度创新提出了新的课题,在新一轮以自贸区为引导的全局性经济和行政体制改革之际,官员得首先在创新观念上进行创新。

  

  新的制度创新模式

  自贸区是中国全面深化改革的重要抓手。根据中央的部署,自贸区的主要定位是制度创新的“热土”,在创新的广度、深度和速度上,都提出了前所未有的高要求。自贸区创新是改革开放以来,继社会自发创新、特区创新、地方政府竞争性创新之后,国家推动制度创新的一种新模式。很多学者认为,中国过去30多年来取得的经济发展奇迹,制度创新是主要推动力之一。

  在表彰成绩之时,我们不应忽视以往制度创新领域出现的一些问题— 一些改革创新经历了反复折腾的过程;一些创新措施虽然在一时一地取得成效,却无法推广,昙花一现;更有一些地方流于表面,为了创新而创新,大搞制度创新的“政绩工程”。瑕不掩瑜,制度创新的巨大成绩在一定程度上使人们忽视了这些负面现象。当前新的改革也可能受到这些负面现象的影响,甚至可能严重影响改革的总体效果,使得改革“空转”。

  如果说以往的创新模式主要是“松散型”的,各地方享有开阔的制度首创空间,那么自贸区创新模式则是“集约型”的,是在中央的部署下,定目标、下任务、排档期、搞推广,一步步紧锣密鼓,有序、高效的制度创新模式。改革目标既包括中央宏观把控后给定的方向,也包括中央从各地方总结出来行之有效的创新方向。一个自贸区形成的改革经验迅速向其他自贸区甚至是全国推广,这是自贸区创新模式的核心特点。上海作为中国最早的自贸区,开办一年多后,便形成了50多项可复制推广的改革经验。2015年正式成立的天津、福建和广东3个自贸区,便大量借鉴了上海自贸区的经验。

  因此,在自贸区创新模式下,大部分地区不再是创新的“首创者”,而是创新的“跟随者”或“实践者”。创新的重点从提出新的制度,转移到探索新的制度实践经验,所以自贸区创新模式不再是一种“首创型”的创新模式,而是“操作型”或“测试型”的创新模式。

  按照基本的逻辑推理,这种新的创新模式下,推广地区的一些官员态度可能相对消极,因为假如新制度成功引进并扎根了,那么功劳更多属于最初提出创新方案的地区;假如引进失败了,“跟随者”则可能遭受执行不力的诟病,但是他们也可能将失败归咎于创新方案本身,而不是执行原因。这种“有苦劳无功劳”的预期,再加上“卸责退路”,便是一些自贸区官员微妙心态的内在逻辑。

  

  创新制度的扩散

  中国以往的制度创新,成效取决于新制度能否扩散,以及在扩散过程中是否发生了异化。在创新理论上,和“创新如何发生”的问题同等重要的是创新成果扩散的问题。国内外的研究都显示,此地证明行之有效的创新,彼地未必能够积极响应。在“首创者——主动跟随者——被动跟随者——落伍者”的创新扩散链条上,扩散机制不断弱化,最终创新总是无法辐射到一些地方。这个链条上,创新扩散效果最好的是“主动跟随者”,因为这部分群体看到创新的好处,积极引进、模仿和实践,享受到了创新红利。但越往下,扩散机制便可能发生异化,后续的跟随者更像是“跟风者”,出于外在形势被动选择了参与创新,因此在执行上便可能敷衍了事。

  创新理论的奠基人熊彼特就曾提出,经济活动中的创新源泉来自生产的内部,而不是外部强加。这个理论同样也适用于制度创新。如果创新不是出于自身动力,或是跟随创新的意愿不是出于自身需求,则创新效果往往不佳。中国过去取得成功的制度创新,一个规律便是制度首创出来后,有踊跃的主动跟随者。最先看到和感受到首创制度优点的,一般是周边地区,因此许多创新热点便能够带动周边地区加入创新的行列,形成辐射效应。研究美国不同州之间制度创新扩散现象的学者在美国也观察到了同样的规律。

  自贸区创新模式为制度创新的扩散链条提出了新挑战,因为制度扩散最重要的“首创者——主动跟随者”的关键链条被压缩了。跟随者并没有充分的时间观察首创制度的效果,也没有足够时间学习和模仿首创制度的运作。此外,由于推广节奏紧凑,首创者自身也没有从容的时间展开新制度的实践。

  这意味着,自贸区创新模式下,首创者、主动跟随者和被动跟随者三者之间创新主体性的界限模糊了,这三者之间的主动创新动力都被弱化了。对于首创者来说,可能会认为,“既然我的创新总是要推广的,有这么多试验田,那我也未必要投入太多,可以坐享其成”。后两者更是几乎融为一体,因为新的创新模式下,很难说被推广地区有多大出于内在需求的主动性。作为制度扩散最活跃的前3段扩散链条被弱化后,将很难确保制度创新扩散的效果。

  以往中国一些地方的制度创新在推广过程中也遇到了一些困境。例如北京市东城区早在2004年就提出了网格化治理的创新制度,有效解决了城市管理效率低下和管理部门间协调不畅的难题,产生了良好的社会和经济效果。但根据学者研究,这个制度在不同地方推广的效果迥异,一些地方积极跟进,甚至和东城区紧密合作,比较好地引进了新制度。一些地方则邯郸学步,流于形式,引进的网格化治理在操作和功能上都发生了异化。

  异化的原因虽然是多元的,但最核心在于“跟随者”的心态。现在网格化治理已经被证明是行之有效的城市管理手段,在全国推广,但笔者近期在一些基层调研发现,同样是网格化管理,地方主政者热情投入的,治理效果一般不错,而对这个新制度表示怀疑,仅是出于“上面”要求而启动的,网格化便仅限于挂在墙头的管理方案,而无法在实践中发挥作用。

  作为一项具体的制度创新,网格化治理的扩散迄今已有十年,但在许多地方依然效果不彰。这足以显示创新制度扩散过程的复杂性。中国的制度创新模式发展到自贸区创新阶段,这是中国发展自身逻辑的必然结果。30多年来,依靠“摸着石头过河”,中国的制度面貌已经不可同日而语,制度创新也产生了巨大的“存量”,开办自贸区与其说是继续发现新制度,不如说是消化创新存量,让创新转化为生产力。因此,如果说以往的制度创新,重心在于“摸索”,在于发现新的制度,那么新阶段的制度创新,重心应该转移到“扩散”,在于促使新制度“又好又快”地在更多地区扎根生效。

  

  创新观念的创新

  中国从传统的竞争性创新模式发展到自贸区创新模式的“大变局”过程中,为了继续挖掘制度创新所带来的改革红利,首先得在各地官员的创新观念上进行创新。这种创新,一言以蔽之,就是要求各地官员甘当改革创新的“二传手”,要立足于全局性的胜利,而不是在与队友争高低中内耗精力。

  中国经济学者早就观察到一个现象,不同地区的官员之间缺少合作的动力,尤其是当一个地方的发展对其他地方也会产生积极影响之时,该地官员推动此项发展的激励会削弱。背后的逻辑是,不同地区的官员面临着共同的政治晋升竞争,“对手”的发展会削弱自身的竞争力,因此官员不愿意“为他人做嫁衣”。这个发现解释了为什么一些在国家战略层面上看应当开展合作,进行差异化发展的地区之间,多年来难以真正融合,地方重复发展、追求“大而全”,甚至是地方封锁的现象都层出不穷。

  对于官员来说,经济发展和制度创新都是重要的“晋升筹码”,如果能够成为“某某模式”、“某某经验”的发明者,无疑有利于自身的“政治前途”。这种考虑进一步削弱了创新制度的扩散链条,也解释了为什么一些官员热衷于“本地经验”,而不是引进其他地方已经证明行之有效的方案。目前正在开展的新一轮医改便是一个例证,各种“模式”轮番出场,而对于公认有效果的方案,却难以推广。

  中国以往的制度创新改革史上,各地官员形成了强烈的“主攻手”意识,都希望自己成为最后制胜一击的队员。这在制度创新的探索阶段是一个积极的心态,也正是地方政府之间的创新竞争,使中国的制度生态显得生动活泼,具有强烈的改革活力。但在自贸区创新模式下,地方官员不再是单打运动的选手,在地区间开展竞赛,而是团体赛中的一员。新阶段的创新是全国层面上的联动创新,所有地区都参与到同一场创新运动中来,这场运动中有“主攻手”,引领创新,但更多地区是“二传手”,是创新中的一个环节。

  但这并不是说甘当创新的“二传手”就只能被动接球,而是要做一个主动、积极的创新接盘手,做下一步进攻和突破的中间人。如何在本地接盘,如何寻找下一步进攻和突破的方向,这正是新一轮创新中大多数地方政府所要面对和主要考虑的问题,也是创新的后发地区“建功立业”之所在。从创新的“主攻手”向“二传手”转变,这就是新阶段下,地方官员创新观念最需要创新之处。

  

    

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