中国正式开启“去产能”大幕

“去产能”,正是供给侧结构性改革这一新的政策提法下的核心内容之一。这不仅为化解过剩产能提供了理论依据,也为下一步攻克这一难题提供了方向。

作者:本刊记者 覃爱玲 发自北京 来源:南风窗 日期:2016-02-26

  春节假后,民众心理上接受的新年正式开始。而从去年底由中央推进的去产能政策,也进入了加速实施阶段。

  在经济下行的背景下,针对过剩落后产能堆积,大量相关企业亏损的情况,大规模的“去产能”措施,势必会在接下来的几年中对整个中国的经济和社会产生巨大影响。

  

  动真格的去产能

  “去产能”已成为当前中国经济的重要政策导向。

  去年12月18日召开的中央经济工作会议上,“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”被定为今年5大结构性改革任务。以“去产能”居首,反映了对其重要性的强调,会议还为中国化解过剩产能规划了清晰的路线图。

  2016年1月22日的国务院常务会议,再度聚焦化解钢铁、煤炭行业过剩产能问题,并明确去产能的原则、路径和更大力度的保障政策,以促进企业脱困和产业升级。

  本轮去产能主要是针对包括钢铁、能源、船舶和建材在内的重化工业行业,其中,产能过剩严重的煤炭与钢铁首当其冲,成为当前政策着力点最主要的两大行业。

  中国的煤炭行业已进入了需求增速放缓期、过剩产能与库存消化期、环境制约强化期、结构调整攻坚期“四期并存”的发展阶段。钢铁业的状况同样不容乐观。冶金工业规划研究院的数据显示,去年中国粗钢产量8.06亿吨,而钢材需求在6.68亿吨,产量减去需求,供需差额近1.5亿吨。而根据预测,今年这个差额还会更高。

  按照规定,政府将以更严的标准推动落后产能限期退出,控制新增产能。日前,国务院分别发出针对钢铁和煤炭去产能的文件,并明确提出未来3~5年要削减若干产能。在近几年淘汰落后钢铁产能9000多万吨的基础上,再压减粗钢产能1亿~1.5亿吨,严格督查落实国家2013年有关停止备案新增产能钢铁项目的决定。

  和钢铁、煤炭行业一样,水泥、平板玻璃、多晶硅等产能过剩行业也都面临严峻的形势,企业经营效益持续恶化。而在继钢铁、煤炭之后,水泥可能将成为下一个去产能的重要行业。

  《人民日报》2月16日刊发中国建筑材料集团有限公司董事长、党委书记宋志平的文章表示,要化解水泥行业过剩困局,并且和煤炭、钢铁行业并列提出。

  去年中国水泥销量23.5亿吨,25年来首次下降,各区域价格、效益全面下滑,行业里近半数企业亏损。而据预计,水泥行业今年就可能面临全行业亏损,甚至比现在的钢铁、煤炭行业更困难。

  政府已经制定了去产能的两大指标,一是清理“僵尸企业”,二是按照环保、能耗、质量、安全4个标准来扶持新的企业。

  从相关部门的表态和发言可以看出,政府希望主要用市场化方式去产能。但在中国现行体制下,仅靠市场手段显然不足以完成去产能任务。

  去产能的具体方式主要有兼并重组、破产清算、产品和技术转型升级等。在具体手段上,中央提出本次化解过剩产能要“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”,并提出要依法为实施市场化破产程序创造条件,加快破产清算案件审理,但主要思路是“多兼并重组,少破产清算”,并提出“资本市场要配合企业兼并重组”,要求研究制定全面配套、因地制宜的政策体系,促进企业兼并重组,提升产能运作效率,化解过剩产能。

  这一方面是试图通过体制机制的改善,挽救一些效益不佳的企业。另外,也是减缓社会阵痛的一种方式,毕竟,大规模的破产清算后可能产生的大量失业人员,将使社会稳定面临巨大压力。

  目前可看到,央企层面越来越多的企业开始主动或者被动地进行兼并重组,比如最近短短一周时间,已有五矿、中冶、中远和中海4家央企宣布战略重组,更多央企还在密集商谈重组事宜中。

  通过产品和技术转型升级形成新供给也是去产能的重要手段。据报道,工信部目前正着手制定《关于加快传统产业转型升级的若干意见》,将积极鼓励、支持企业研发传统产业转型所需要的共性核心技术,以对过剩产业的整体创新能力起到提升作用。

  金融方面也已经出台了配套政策。2月16日,8部委联合发布《关于金融支持工业稳增长调结构增效益的若干意见》,从金融对于工业领域乃至实体经济的结构调整进行有针对性的部署,其核心理念即是“有保有压”。

  具体是指,加大包括战略性新兴产业、传统产业技术改造和转型升级、高新技术企业、重大技术装备和工业强基工程、中国制造2025、包括新能源汽车在内的消费产业等领域的支持力度,同时压低对包括钢铁、有色、建材、船舶和煤炭等5大产能过剩领域的金融支持,对产能严重过剩行业未取得合法手续的新增产能建设项目,一律不许给予授信,对长期亏损,失去清偿能力和市场竞争力的僵尸企业,或者环保安全生产不达标且整改无望的企业及落后产能,坚决压缩退出相关贷款。

   

  “壮士断腕”

  产能过剩是个老话题。近几年来,国内关于淘汰钢铁、煤炭等落后产能的呼声一直不绝于耳,这既有中国面临从重化工业阶段过渡到更高经济阶段的原因,也有2009年后,为了应对当时的经济危机,推进被称为“四万亿”的大规模刺激政策产生的后遗症。

  然而,虽然相关措施也陆续出台,但始终收效甚微。而去年下半年中央经济政策导向总体的转变,被认为是本轮“去产能”政策的重要背景。

  在去年11月10日的中央财经领导小组第十一次会议上,“促进过剩产能有效化解,促进产业优化重组”被作为推进经济结构性改革的四大关键点之首提出来。同时,会上还提出了供给侧结构性改革的新提法。“去产能”,正是供给侧结构性改革这一新的政策提法下的核心内容之一。这不仅为化解过剩产能提供了理论依据,也为下一步攻克这一难题提供了方向。

  其后,在12月9日召开的国务院常务会议上,提出加强分类指导,对不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准和长期亏损的产能过剩行业企业实行关停并转或剥离重组,对持续亏损3年以上且不符合结构调整方向的企业采取资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以“出清”,清理处置“僵尸企业”,到2017年末实现经营性亏损企业亏损额显著下降。

  12月14日召开的中央政治局会议则提出,要积极稳妥推进企业优胜劣汰,通过兼并重组、破产清算,实现市场出清。

  这一系列会议上传达出来的信息,为其后中央经济工作会议推出的“去产能”和其他几大结构性调整政策打下了坚实基础。

  只有去除低效落后的产能,才能为经济转型创造条件,它是经济结构优化的重要先行条件之一。这些过剩行业企业不仅占用了大量的资源,使得有限的资源没法用到代表中国经济未来方向的新兴产业中去,而且还可能带来信用风险,并传导到其他领域。

  当前中国大规模的产能过剩,已经到了政府必须痛下决心予以解决的时候。不仅煤炭、钢铁、水泥和航运等出现大规模行业性的亏损,而且以这些行业为重要支柱产业的山西、东北等能源和重化工业地区,在过去一两年来,区域经济呈现出严重的下滑态势。

  有鉴于严峻的经济形势,去产能、清退僵尸企业虽然已成为了共识,但实施起来仍然相当不易。众多“一无有效资产、二无生产经营活动、三无偿债能力”的“僵尸企业”在部分官员的明压暗保之下,陷入了“活不起”也“死不成”的尴尬境地。

  在去产能方面,政府的表态显示出了很强的决心。李克强总理2016年1月4日在太原钢铁和煤炭企业调研时强调,化解过剩产能要继续坚持以壮士断腕的精神。《人民日报》发文称,今天不以“壮士断腕”的改革促发展,错过了宝贵的“窗口期”,明天将面临更大的痛苦,甚至可能跌入万劫不复的陷阱。

  此次国家从中央层面系统性推出了产能过剩的退出通道,力图实现行业结构优化、脱困升级,正是在几年来延绵至今的产能过剩压力和迫在眉睫的现实压力下,采取的系统性综合应对措施。

  

  可控与成效的两难

  随着“去产能”的具体实施,已经开始出现不少将本次“去产能”与10多年前的1997年、1998年大规模的国企重组改革相提并论、进行比较的声音,有业内人士表示,按当前的情形,推进下去的话,兼并和破产力度,“不比97、98年小”。

  但显然,目前中央政策的推进不似10多年前的迅猛,采取的方式强调“妥善处理保持社会稳定和推进结构性改革的关系”。“可控”成为重要考量。

  正是在当前“去产能”的背景下,中国央行公布的数据显示,今年1月新增人民币贷款达到2.51万亿元,新增人民币债务总量超过3.4万亿元,创下历史新高。同时今年1月的M2余额同比增长高达14%。这意味着,在去产能的同时,中国投入市场的货币相当宽松。

  可以看出,当前的政策正在是一边出清市场过剩产能,一边通过货币宽松市场,保证经济维持一定的增速,两相平衡之下,“稳中求进”。

  行业性地大规模去产能必然面临大量失业人群的出现,如何做好人员的安置和再就业问题,不出现严重的社会问题,是去产能行动必须考虑的重大问题。许多人对于伴随1997年、1998年大规模国企改革下岗潮的社会问题,至今印象深刻。

  另一个主要问题在配套资金上,落实财税支持、不良资产处置、失业职工安置和生活保障等等都需要大量资金支持。

  李克强总理在煤炭钢铁行业化解过剩产能、实现脱困发展座谈会提到,去产能要加大财税支持,中央设立专项资金,对地方和企业筹集的化解过剩产能资金进行补助,主要用于人员安置,支持力度与去产能规模挂钩。

  去产能的一个关键点是处理好政府与市场的关系。急需去产能的产业中,以煤炭矿产和钢铁为主的能源资源类产业产能严重过剩,但这些领域聚集大量地方国企和央企,人员众多,地方政府出于社会稳定、经济发展等各方面考虑,会不会愿意认真推进,也是一大问题。

  2004年后,中央频出政策调整水泥产业结构,然而政策实施效果不及预期。自2004年发改委出台《关于钢铁、电解铝、水泥行业项目清理有关意见》鼓励水泥行业淘汰落后产能,政府为调控水泥产业结构,政策频出,政策实施效果却不符合预期,其主要原因是地方政府面对GDP考核、增加政府税收和稳定就业的压力,去产能动力不足。由此,此次去产能,改革目前对干部的GDP考核就很重要。

  产能过剩行业是不良贷款的重地,大批企业的退市将对银行资产是一个巨大冲击。中国整体债务体量占GDP的比重一直处于较快的增速之中。如何在去产能的同时,保证金融市场的稳定,也是重要考量。

  总之,“去产能”从来不是轻松的过程,不仅被涉及的人员和行业面临转型的压力,这样大规模的调整之下,整个社会也将承受相当成本。

  可以预计,今后的两三年内,将是一个调结构的“阵痛期”,短期内宏观经济指标和就业数据下行,地方税费收入下降,而在此过后,能否在新的更高层面上实现经济的可持续发展,则要观察在这些旧的市场出清之后,新的有效率、符合市场需求的行业能否健康发展出来。

  

  

    

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