从“两会”看民生改革新转向

在经济下行和人口结构发生转变的背景下,依靠财政粗放式投入的福利增进已经很难为继,在实现了教育、医疗、社保等“基本覆盖”问题后,如何改善支出结构以及财政投放的精准度和效率将更为重要。

作者:张墨宁 来源:南风窗 日期:2016-03-24

  刚刚结束的全国“两会”上,2015年以来受到关注和热议的一些民生问题得到了相关政府部门的回应。比如治理天价学区房的问题,教育部长袁贵仁表示,多校划片教育部仅仅是建议推广,不会搞“一刀切”;高考改革方面,袁贵仁明确表态“全国一张卷”还为时过早。国家卫计委负责人也针对进口药买不起的问题给出了目前的解决方向,除了降价谈判试点,还要加大仿制药的研发和国产化。
在3月16日的总理记者会上,李克强也谈到了五险一金缴存比例过高以及部分地区养老金发放困难的问题。
回顾历年“两会”的热点民生议题,可以看出,胶着点越来越具体了。在与民生直接相关的领域,财政投入总量基本到位后如何细化以及调整支出结构日显紧迫,追求公共服务与产品均等化的过程中,也出现了新的问题,这些将是未来的改革重心。
      
  高等教育地方化
  长期以来,由于政府的社会性支出严重不足,财政公共化改革即是围绕这个问题而进行,通过十余年的投入倾斜,用于教育、医疗卫生、就业、环保和公共安全等领域的民生财政已经处于主导地位。从2007年~2013年的数据来看,中央的民生财政支出占公共财政支出的比重稳定在2/3以上,2015年的政府工作报告中,李克强总理特别强调了2014年一年我国财政用于民生支出的比例已经达到70%以上。2016年的中央和地方预算草案中,民生支出的增长仍然保持较高幅度,企事业单位退休人员的养老金以及城乡医保补助标准都将再提高。
  教育的财政性投入首次“达标”是在2012年。2013年的全国“两会”上,时任国务院总理温家宝向十二届人大一次会议作政府工作报告时表示,2012年,财政性教育经费支出超过了两万亿元,占国内生产总值(GDP)的比例达到4%。这一数字可以说一直都是教育发展的“头等大事”,也是上一届政府尤为重视的施政要点。1993年提出目标后,用了近20年时间的努力才得以实现。2013年以前,什么时候能达到“及格线”几乎是每年全国“两会”上的固定议题,财政部教科文司司长赵路就曾经对媒体“诉苦”:从2003年开始,他列席全国政协会议,年年都要到教育组,年年都要向委员们解释为什么还没有达到4%。有时委员们简直是火冒三丈。
  尽管4%的投入还不及发展中国家的平均水平,但是为了跨过这一“法定支出”红线,中央向地方施加了不小的压力,按照中央和地方的事权划分,地方肯定要拿“大头”。2012年初,即由教育部牵头,联合发改委、财政部成立了4%办公室,专门监督各地的实施情况。2014年,教育部副部长杜玉波就曾表示:“没有地方的努力,4%不可能实现。”按照2012年的数据,2.2万亿元年度财政性教育经费中,中央支出不到20%,80%都在地方。
  此后几年,国家财政性教育经费的支出稳定超过4%,每年的支出额度超过两万亿元。这笔钱70%是教师工资和学校运转等刚性支出,按照中央的思路要用于保基本、强义务教育、补职业教育短板。从2012年~2015年的全国教育经费支出数据统计也可以看出投入方向:2012年,义务教育、普通高中和职业教育的投入增长均高于普通高校,普通高中的投入增幅最大;2013年,各项增幅均有所下降,但是职业教育的投入仍然保持了较高增幅;2014年,增长幅度偏向了义务教育和普通高中,职业教育和普通高校有所回落。不过,值得注意的是,从2012年到2014年,中央财政投入占比是下降的。2013年开始,中央部分的占比仅仅是18%左右,近两年大约都是4000多亿元,除了2000多亿元的转移支付,中央本级支出实际上只有1000多亿元,而且基本上集中在义务教育领域。
  中央财政教育投入有限,导致的问题之一就是高等教育的地方化,财力不可能兼顾到所有的中央高校。教育地方化成为高校之间失衡发展的重要原因。全国现在有39所“985”院校,116所“211”院校,“985”院校北京有8所,上海有4所,两地985高校就占了31%,而河南、山西、河北、江西、青海、云南等13个省份则一所都没有。2012年底,教育部发布了消息,32所部属“985工程”高校首次全部获得地方财政倾斜。2015年11月,国务院发布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》,也提到了“鼓励相关地方政府通过多种方式,对中央高校给予资金、政策、资源支持”。
  国家拨款加上地方配套,使得大部分位处发达地区的“985”、“211”高校与一般高校之间的差距越来越大。去年8月,各大部属高校陆续公布了2014年度决算情况,“高校富豪榜”也由此诞生,清华、浙大、北大与上海交大这4所年度决算进“百亿俱乐部”的大学位居前列。清华大学以年度决算175.6亿元、年度收入123.6亿元稳居第一。其中,财政拨款是主要来源,社会捐赠只占高校收入的很小一部分。
  从高校支出的“大头”科研经费来说,据教育部此前统计,2013年科研经费最多的高校是清华,为39.31亿元,其中财政拨款占到全部经费的70.6%,财政拨款占比最高的是北大(86.5%),其次是复旦(84.8%),大多数985高校科研经费拨款占比都在60%以上。相比之下,非“211”“985”的高校科研经费最多的西南石油大学,4.6亿元中仅有26.1%为财政拨款,约1.2亿元。在今年的全国“两会”上,以直言而闻名的贵州大学校长郑强就再一次痛陈财政拨款体系的失衡,贵州大学虽然也属于“211”,但“过去30年得到中央政府支持的总和,顶不上清华3个月的财政支持。”
  国家的教育资源、资源政策向重点大学倾斜,中央财政又集中向“985”倾斜,加上地方政府的出资越来越多,使得原本应该属于公共教育产品的部属院校进一步趋向招生地方化。在当前的分税制财政管理体制下,地方政府在学前、义务、高中、高等4级教育体制中承担了绝大部分责任,由于各地的财力差异,公共教育均等化、均衡发展必定很难实现,必须要增加中央政府对教育产品和服务的支出比重,完善各级政府的教育事权和支出责任制度框架。
   
  医保的收不抵支风险
  2016年初,政府正在研究制定职工医保退休人员缴费政策的消息引发了普遍关注,7200多万退休人员有可能仍要缴纳每人每月180元的医保。现行医保政策对退休人员有两大优惠:个人不缴费,仍由医保局给个人账户打钱,而且个人承担医疗费的比重比较低。此后不久,又有媒体报道称,2016年城镇居民基本医疗保险和新农合的个人缴费比例或将上升。这些消息指向了一个隐忧,那就是财政给医保无限输血的模式可能面临压力。
  从1998年至今,中国用不到20年的时间完成了世界上最大的医疗保险计划,基本上实现了13亿人医疗保险制度的全覆盖。由此形成了由3个部分组成的医疗体系,即城镇居民医保、新农合以及城镇职工医保。前两者自愿参保,政府补贴占了大头,财政补助已经占到筹资总额的3/4左右,2014年2月的国务院常务会议上,决定将其合并,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度;职工医保则是强制参保,个人费率2%,进入个人账户,单位费率6%左右,大部分进入社会统筹。
  按照财政部的数据,2015年城镇职工的医保基金中,财政补贴66.4亿元,所占比重非常小,前3年的补贴额度相差不大;而2015年城乡居民医保基金中,政府资助达4033.87亿元,占比达到78%,前3年的占比基本上保持在80%左右。2016年,城乡居民医保的财政补助还将进一步上调,由每人每年380元,提高到420元。
  城乡居民医保的国家财政补贴越来越高,新医改以来,城镇居民医保“提待”的速度非常快。住院报销比例也从初期的不足50%,增长到目前的70%左右。而个人的缴费责任没有相应增加,筹资能力的提高很大程度上要依靠财政投入。与此同时,老龄化日益加剧,医疗费用增长过快都在透支医保基金。
  根据《中国医疗卫生事业发展报告2014》,2014年全国卫生总费用35378.8亿元,比2013年增长11.7%;人均卫生总费用为2586.5元;卫生总费用占GDP的比例是5.56%,近3年,我国卫生总费用平均增长速度达到13.20%,为同期GDP增长速度的1.62倍。这也就意味着,如果不能控制当前医疗费用过快增长,势必会使政府财政、实体经济背上沉重的负担。一方面卫生总费用的绝对值仍在快速上升,另一方面个人现金卫生支出也没有控制住。“十二五”规划的目标是将个人现金卫生支出比重控制在30%以下,然而2014年该比重仍然达33.2%。也就是说,即便政府投入持续增大,个人的医疗经济负担并没有明显减轻。
  在财政收入增速下滑的情况下,基本医疗保险的既有模式已经面临很大困境。因此,一度被排斥基本医保之外的商业保险,开始得到中央层面的正式认可。2014年8月27日的国务院常务会议上,鼓励商业保险发展被作为重要议题加以讨论,国务院首次明确支持商业保险机构参与各类医疗保险经办服务。此后,财政部、国税总局、保监会还发布通知,在北京市、河北省石家庄市等31个城市实施商业健康保险个人所得税政策试点,对试点地区个人购买符合规定的健康保险产品的支出,按照2400元/年的限额标准在个人所得税前予以扣除。
  在医保改革完成了“人人享有医保”的覆盖面扩张后,如何进一步提升保障水平和效益,平衡医保基金的收支成为新的难题。人社部社会保障研究所所长金维刚此前曾表示,从2013年的情况来看,全国有225个统筹地区的城镇职工医保资金出现收不抵支,占全国城镇职工统筹地区的32%,其中22个统筹地区将历年累计结存全部花完。在城镇居民医保方面,2013年全国有108个统筹地区出现收不抵支,医保资金已经不堪重负,而且现在各项医疗保险基金支出增长率均超过收入增长率。
  引入市场机制、商业保险入局基本医保或能缓解压力,但是如何与基本医保对接,还有待制度设计的完善。
   
  降低社保缴费
  社保基金的基本面存在压力,而内部结构又存在政府、企业和个人责任失衡的问题,个人和企业缴费负担过重。
  今年的全国“两会”总理记者会上,有记者向李克强总理反映了社会上降低“五险一金”的呼吁,如果一个职工工资条上一个月收入是8000块钱,他到手的收入实际上不到5000块钱,3000块钱都缴纳“五险一金”了。另外“五险一金”对于企业来说也是一个非常沉重的负担,他们觉得压力很大,企业和职工都希望能够少缴。李克强对此回应:“在国家规定的统一框架下,可以给地方更多的自主权,阶段性地、适当地下调‘五险一金’的缴存比例是可以做的。总的是让企业多减轻一点负担,让职工多拿一点现金。”
  今年2月,人社部有关方面以社保费率高不高为题撰文,称在医疗费用快速增长的背景下,医保基金与养老保险基金一样,也面临越来越大的支付压力,支出增幅高于收入增幅,甚至有相当一部分省份出现了当期收不抵支的状况,基金“穿底”风险日益凸显。我国社保制度面临长期基金收支平衡风险,需要保持一定的费率水平。但对于基金收支情况良好的失业保险、工伤保险和生育保险,今年费率相继调低。
  当前,我国社保包括基本养老、医疗、失业、工伤、生育5大险种,缴费率合计为39.25%。去年,国务院常务会议两次要求下调失业险、工伤险、生育险费率。据测算,每年可为企业和职工减负670亿元左右。人社部也表示适当降低社保费率的政策正在研究当中。
  社保费率调整,但各项社保待遇水平不能降低。财政投入继续加大肯定不可能是唯一的支撑渠道。未来还有赖于改变现在以省级统筹为主的模式,在全国范围内进行统筹,以调剂地区差异,而且,也应该加大国有资本划拨对社保的支持。在经济下行和人口结构发生转变的背景下,依靠财政粗放式投入的福利增进已经很难为继了,在实现了教育、医疗、社保等“基本覆盖”问题后,如何改善支出结构以及财政投放的精准度和效率将更为重要。与此同时,中央和地方,政府、企业和个人,以及国有企业等各个主体之间的责任也需要重新调整,如何调整也将成为下一步民生改革的重要看点。

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