财政改革,棋到中盘

收入减少压力巨大,支出需求压力增强,两相挤压之下,正是考验政府的经济调控能力和资金配置能力之时。

作者:覃爱玲 发自北京 来源:南风窗 日期:2016-03-31

  3月16日,十二届全国人大四次会议批准了《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》,并批准了2016年中央预算。财政报告一向是每年全国“两会”的重头戏之一,是对过去一年政府的财政收支情况乃至经济运行情况的回顾,也是对接下来的一年政府收支和财政政策的具体规划。
  2016年财政政策的总基调被确定为加大积极财政,稳住经济基本增速,为结构性改革腾出空间;同时,进一步推进财税体制改革,通过进一步确定中央和地方的事权和财权,从以个人为基础到家庭为基础的个税,全面推进营改增等方式,使得财税制度更为合理化。

  积极财政更“积极”
  主要受经济下行压力加大的影响,2015年,全国一般公共预算收入15.2万亿元,比2014年同口径增长5.8%,是1988年以来财政收入增速最低的,低于年初预算安排。2015年全国固定资产投资、社会消费品零售总额、外贸等主要经济指标增幅均低于年初预期。
  而按照公布的数据,2016年,全国一般公共预算收入安排为15.7万亿元,仅增长3%,其中既考虑了经济增长放缓的原因,也有税收改革带来的减税原因。如此之低的财政收入增长率是历年罕见。
  按照财政部长楼继伟的解释,今年整体上要实现减收,给纳税人个人和企业要减负5000亿,主要包括“营改增”过程中的降税,一些行政事业性收费压减或取消,和小微企业减税范围的扩大等。
  在财政收入增幅连年较大幅度减少的情况下,面对越来越严重的经济下行压力,除了“继续稳健”的货币政策,政府不得不一再诉之财政政策,加大政府支出力度。
  收入减少压力巨大,支出需求压力增强,两相挤压之下,正是考验政府的经济调控能力和资金配置能力之时。
  在今年的政府工作报告中,李克强总理即明确地提出了,要加大积极财政政策的力度,拟安排财政赤字2.18万亿元,将赤字率提高到3%。通过适当提高赤字率,在支撑经济实现中高速增长的同时,着力进行结构性改革。
  而在具体的支出方面,严格控制例如“三公”经费的增长,甚至要压减,安排给地方更多的自主可支配的财力,按照脱贫的目标增加了扶贫方面的支出、老少边穷地区的转移支付。并在今明两年安排了共计1000亿元的专项奖补资金,支持去产能过程中人员安置方面的支出,并根据工作的进展相机调整。
  整个财政基调配合由去年底中央经济工作会议制定的“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的今年中国经济5大任务。

   “政府债务风险可控”
  收入减少、又要面对积极财政要求加大支出的压力,政府债务风险的可控性,成为关注焦点。
  过去几年,庞大而又不够透明的地方政府债务的存在,一直被外界视为中国经济面临的巨大风险之一。国内外的机构和学者都曾对此做过各种研究和预测,存在各种不同口径和观点。自去年以来,相关部门在全面清理的基础上,采取了包括置换在内的一系列措施,地方政府债务情况日渐清晰。
  在本次全国“两会”期间,财政部长楼继伟对此作出了清晰的回应,并对政府过去两年来针对地方债已经采取的措施和接下来要进行的工作也作出了清楚的说明,给了外界一个更为稳定的心理预期。
  楼继伟强调,中国政府债务总体可控,占GDP的比例为40%左右,并不是很高,特别是中央,只有11万亿元左右。按GDP算是很低的,中央财政还有继续发债的余地。重点是要控制地方发债的不规范性问题,如果债务都是显性,都纳入预算法的规定进行管理,而不是变相发债,就不必过分担心。
  2015年8月29日,全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。全国人大常委会核准了地方债务的余额是16万亿元,其中15.4万亿元是2014年底以前的地方债务的存量。而在这个存量中,只有1万多亿元是经过全国人大或者常委会批准过的债券,剩下的是非规范的债务。这种惊人的对比,没法不让人们对地方隐性债务产生担忧。
  经过批准,去年中央下达了各个地方3.2万亿元到期存量债务的置换债券。今年,将会按照统计的地方到期债务5万亿元左右,继续允许地方发行债券置换到期的债务,“恐怕明年还要做一些,基本上就把到期的这些债务置换”。
  政府工作报告在提到地方政府债务时说,2016年要建立规范的地方政府举债融资机制,对财政实力强、债务风险较低的,按法定程序适当增加债务限额。“各级政府要坚持过紧日子,把每一笔钱都花在明处、用在实处。”
  与此同时,在目前全社会“去产能、去库存、去杠杆”的情况下,中央政府和个人家庭适度加杠杆,支持债务高企的企业和地方债务降杠杆,成为颇有意思的结构性“加减杠杆”现象。已经有不同的官员和学者开始呼吁,通过加大“好杠杆”来去除“坏杠杆”,从而使得全社会的杠杆能够逐步降下来。
  事实上,中国各地政府的财政实力区别巨大。比如,在东北和山西等地财政叫急的当下,财力雄厚的北京市就于3月16号公布了2016年的重点工程动员会。会上表示,要在今年安排重点工程项目210项,总投资1.2万亿元。
  一个省(直辖)市一年的“重点工程项目”建设投资即高达1.2万亿元,不免让人想到李克强总理多次提到的经济下行压力加大背景下中国经济的一个明显特征,即地区和行业的走势分化。北京作为首都的重要政治地位,高端服务业带来的经济社会发展,以及高昂房价下巨额的土地财政收入,都是其他地方所无法具有的优势。
  面对地区和行业走势分化的局面,积极财政也亟需精准发力。

  央地财权划分,有待来日
  关于去年以来中国财税改革的情况,楼继伟坦承,“比三中全会要求的进度适当地慢了一点”。
  他特意强调了财政预算改革取得的基本成绩。作为控制政府“钱袋子”的重要制度建设,虽然有的方面还没有完全达到预期,但预算编制和预算执行都贯彻了《预算法》中的一些基本准则。
  比如先有预算后有支出,预算调整的程序,预算需要公开到什么样的细节,跨年度的平衡机制,中期财政规划,对债务、特别是地方政府债务的规范管理等等,都已经都做了。有此作为基础,将为今后各级财政的健康运行打下重要基础。
  “营改增”由于牵涉面广泛,经过去年一年的重要准备工作,今年到了必须完成的年度。
  更引人注目的是个人所得税改革,将会发生巨大变化,由原来的纯粹以所得为基础,变为更加考虑到每个人的房贷、父母和子女赡养等具体支出情况。
  楼继伟表示,去年财政部和国家税务总局等有关部门,已经一起研究了个人所得税改革涉及的重点难点问题,形成了一个改革方案。新的个税改革设计复杂,要把11项个人所得收入综合在一起,然后再做包括个人再教育和住宅按揭贷款利息等分类项目相加后的扣除。这种综合性的个人所得税收取方式,将更为接近西方发达国家的税收制度。
  而财政改革最重要的关键点,即中央和地方政府的各级财权到底如何划分,则仍然处于小步调整阶段。李克强总理在政府报告中列举了这方面今年要做的工作:推进中央与地方事权和支出责任划分改革,合理确定增值税中央和地方分享比例。把适合作为地方收入的税种下划给地方,在税政管理权限方面给地方适当放权。进一步压缩中央专项转移支付规模,今年一般性转移支付规模增长12.2%。全面推开资源税从价计征改革。
  讨论良久的地方税体系的建立,目前看还没有到“水落石出”的时候。由于作为重要内容的营改增尚未完成,房地产税收取方式会引起房地产市场进而整个经济较大波动从而被暂时搁置等原因,地方税体系的建设尚需等待更长时间。这也使得分税制后一直依赖土地收入的地方财政需待更长时日才有可能走上另外的轨道。
  很清楚的一点是,在中央与地方财权与事权统一的财税改革大思路下,财权的划分,必然与事权的划分结合在一起,比如中央巡回法庭、食品安全管理权限收回中央管理等,这些事关整体或多个部门的事务,显然并非财政部可以单独进行。
  如果打个比方,财政体制改革目前是处于“棋到中盘”。央地财权的深度调整,还是有待来日。

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