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全面改革时期如何进行利益让渡?

总结当前各地各领域正在进行的利益让渡实践,进行利益让渡具体可以考虑采取三种基本方式: “资源共享”式利益让渡、“削峰填谷”式利益让渡、“协商妥协”式利益让渡。

作者:文∣王道勇 中共中央党校社会学教研室教授 来源:南风窗 日期:2016-09-30

   当前,我国已经进入了全面深化改革的历史新时期。十八届三中全会从15个方面安排了60大项300多项具体改革举措,为未来的全面深化改革指明了方向;2014年十八届四中全会专谈全面依法治国,安排了190项具体改革举措,为全面深化改革提供了法治保障;2015年十八届五中全会通过的“十三五”规划建议,以及2016年全国人大通过的“十三五”规划纲要又安排了数百项改革举措,对“十三五”规划期间如何通过系统改革来全面建成小康社会进行了详细安排。从2014年1月22日召开第一次会议起至2016年9月初,中央全面深化改革领导小组已经召开27次会议,通过了200多项改革文件。
   以上这些改革举措和改革文件共同支撑起了全面深化改革的大局,改革领域之全、改革举措之新、改革力度之大都是空前的。
   任何改革都会面临阻力,系统性的全面改革面临的阻力尤其巨大。党的十八届三中全会明确提出,全面深化改革面临两大阻力—利益固化的藩篱和思想观念的束缚。世界各国既往的改革经验和教训表明,在利益固化的背景下,改革很难深入推进,因为改革要推进,势必进行利益调整,从而导致部门利益、行业利益、地方利益、群体利益等相互博弈,并且可能会异化为不同利益群体对既得利益的全力维护,以及对改革新生收益的全力争夺,从而撕裂整个社会。为此,党的十八届三中全会特别强调,全党同志都要“正确对待利益格局调整。”
   在利益分配不均的前提下,如果排除极端的、激进的做法,消除利益固化的主要渠道就只能是进行利益让渡,即某一或某些社会行动主体依据一定的规则向其他社会行动主体让渡出部分利益,从而实现社会整体利益最大化。
   总结当前各地各领域正在进行的利益让渡实践,进行利益让渡具体可以考虑采取三种基本方式: “资源共享”式利益让渡、“削峰填谷”式利益让渡、“协商妥协”式利益让渡。

    “资源共享”式利益让渡
   这种利益让渡的基本特征是以新生增量资源推进存量改革,即在进行存量改革时不触及利益出让方的根本利益,而是让利益出让方利用自身优势创造出新的资源并分配给利益受让方,从而实现整体利益的最大化。这种利益让渡方式借鉴了过去的增量改革因为没有直接利益受损者而较易推进的经验,让利益出让方的利益受损程度最小化,是一种处于增量改革与存量改革过渡阶段的利益让渡方式。
   譬如,近年来,为实现区域义务教育资源的均衡配置,北京市对初中升高中的招生政策进行了“校额到校”改革。2014年,北京市将区域内各优质高中招生总计划的30%分配到区域内的所有初中。2016年北京市进一步规定,对于通过统招升入优质高中的学生比例低于50%的初中校,以定向分配到校的方式补足名额,即保证当年进入普通初中校学习的学生,在三年后至少有50%以上的学生能够通过校内竞争升入优质高中继续学习。这些新增的优质高中入学名额主要靠新生增量资源来实现,即各优质高中保持现有的统招规模不变,扩大各优质高中的办学规模,新增的招生名额部分用于定向定量名额分配。
   这种“资源共享”式利益让渡方式的优点是没有触动利益出让方的根本利益,改革阻力小,改革措施推进较为顺利,是在利益让渡过程中被接纳程度较高的改革形式。但这种利益让渡方式的局限性也较为明显,即并不是所有改革领域都可以采取这类推进方式;而且当没有新增资源的空间时,这类改革方式就会失去用武之地。

    “削峰填谷”式利益让渡
   这种利益让渡的基本特征是直接进行“劫富济贫”式的利益再分配,即在确认一个或多方社会群体的利益存量额度后,从存量利益较多的一个或多个利益出让方的现有存量利益中切割出一部分,将之直接转移给另一个或多个利益受让方,这是一种最简单、也最直接的利益让渡方式。
   譬如,在国家主管部门的协调下,2016年,高等教育资源丰富、升学压力较小的上海、江苏、浙江、福建等12个省市,向中西部10个省区调剂共16万生源计划,其中教育大省湖北、江苏分别减少4万和3.8万生源计划,目标是提高中西部地区和人口大省录取率、缩小录取率最低省份与全国平均水平的差距,逐步实现省际之间高等教育招生名额的相对均衡,从而不让贫困地区的孩子输在起跑线上。
   在存量性质的改革措施日益增多的背景下,这种“削峰填谷”式利益让渡非常普遍,正在或即将在全国推进的基础养老金全国统筹、县域义务教育资源均衡配置、调节过高收入政策等都是典型的代表。“削峰填谷”式利益让渡方式的优点是过程简单,操作方便,效果的可预期性强。
   但这种利益让渡方式的不足之处也很突出:一方面,如果让渡规则不明确甚至不公平,这种利益让渡最容易引起利益冲突,譬如,在2016年的全国高招名额调剂过程中,江苏与湖北两省家长反对得就较为强烈,理由主要就是利益让渡规则不清楚;另一方面,在“削峰填谷”的过程中,如果让渡出来的利益含金量不大,譬如,在高招名额省际调剂的过程中,利益出让方主要是将高职高专、大专、“三本”的名额调剂出去,但985高校和211高校的招生名额进行不调剂,那么这种利益让渡的改进效果就会大打折扣。

   “协商妥协”式利益让渡
   这种利益让渡的基本特征是相互妥协,即在政府引导和参与下,利益出让方和利益受益方通过相互间的平等对话,在充分表达、协商、谈判后,各自主动退让一步,利益出让方主动出让一部分利益,利益受让方对自身的利益诉求进行下调,从而在一定规则的支持下逐步实现利益的让渡,最终实现整体利益最大化。在现代社会中,这种相互妥协式的利益让渡方式是最为典型的存量改革形式。
   譬如,近年来农民工子女在大中城市异地中考高考问题倍受关注。2010年以来,广东省实施外来务工人员积分服务管理制度(简称积分制),通过系统的顶层设计,分别从积分入户和积分入学两个方面着手,建立了外来务工人员有序融入城市的制度性通道。“积分制”这一制度设计以“权利与义务对等”为原则,通过梯度划分,让农民工子女能够分群体、分层次、分时间段地进入大中城市入学入户,参加城市的中考高考,是一种各利益相关方都能够接受的制度安排。这种做法体现了城市社会对初到城市的农民工的接纳和激励,对于已经为本地区发展做出多年贡献的农民工而言也是一种公平的制度设计,而对普通市民的冲击也相对较小。
   在此过程中,政府、市民、常住城市农民工以及新来的农民工都需要“各让一步”:政府对所有城市社会成员要一视同仁,提供更好的公共服务;市民则要主动进行心理调适和让渡出一部分利益;城市常住农民工要积极努力达到入户入学标准,让子女获得中高考机会;新来的农民工则要稍安勿躁,要通过一定时期的努力积累,逐步实现人生目标,在不远的未来让自己的子女也有机会在城市中参加中高考。
   广东省推进的农民工子女积分制入学政策,是一种典型的通过社会合作达成共赢共生的利益让渡方式。其优点是改革过程是逐步推进的,规则较为清晰、公正,照顾到不同利益主体的利益诉求,改革的负面影响小。但其不足之处是到目前为止不同利益主体自主协商、相互妥协的过程,如听证会、人大代表表决,以及农民工工会表达意见等,仍然相对较为缺乏,不同利益主体之间平等协商的程序仍需完善。
   马克思曾经说过一句名言:人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。从个体来讲,利益是社会成员最为关注的焦点问题;而从整体来讲,不同社会群体之间能否顺利地进行利益让渡,则是判断这个社会的文明和发达程度的重要风向标。正如美国学者科恩指出的:“如果对立各方认为不妥协地维护其势不两立的立场,比维护他们同在的社会更为重要,这个社会就必然会毁灭”。一定意义上看,只有当社会成员学会依据一定的规则来解决社会冲突时,只有当社会群体间的利益协商和利益妥协成为解决社会冲突的主要方式时,这个社会才是一个真正成熟的现代社会。
 

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