中期选举后,特朗普外交走向何方

  提前进入竞选模式的特朗普,更可能将延续颠覆美国传统外交的路线。但如果众议院调查、听证密集出现,将使其陷入“程序游击战”,掣肘其总体外交的开展。

作者:本刊记者 雷墨 来源:南风窗 日期:2018-12-13
  美国11月6日中期选举的结果是,民主党时隔8年夺回众议院,共和党守住已控制4年的参议院。这次没有多大悬念的选举,在国际社会引发的关注或许是冷战结束以来最大的。关键原因在于,美国的国际角色正面临内外质疑,而这次选举的结果,有助于看清美国的外交走向是回归传统,还是彻底实现角色切换。
  在美国的政治制度设计中,外交属于总统的权力领地,国会一般不能越俎代庖。但美国总统与国会之间的权力分配,历史地看总是动态变化的。权力的此消彼长,很大程度上决定了国会对总统外交行为制衡的力度。在国会分属两党掌控或完全被在野党掌控的情况下,这种制衡尤为明显。
  2019年1月开始运作的新国会,在制衡特朗普上效果如何不得而知,但意愿无疑是很强烈的,或许还会是空前的。不过,特朗普恐怕也是对权力遭质疑、受制衡反应最强烈、最冲动的美国总统,没有之一。中期选举后美国外交的走向,需要放在这个特殊的背景下来看。
 
  分 裂
  2016年的美国大选,已经凸显了一个民意分裂、政治极化的美国。选后《时代》周刊封面曾打出“美利坚分裂合众国”的标题。这次中期选举再次勾勒出一个“分裂”的美国。而且,选举中民主党“蓝色浪潮”的涌起,使分裂的线条更加清晰。这种分裂从国会、政党政治以及民意等层面都可以看出来,并且无一例外都在外交政策、立场上有明确体现。
  截至美国时间11月14日,根据已经统计出的选票(计票将于11月27日结束),民主党在参议院的席位数是47个,共和党是51个,还有佛罗里达与密西西比的2个席位没有决出。在参议院总共100个席位中,共和党守住了席位过半的优势,但民主党与此前(49个席位)相比,最多也就失去2个席位。参议院的权力格局没有明显变化。
  在众议院总共435个席位中,民主、共和两党已分别赢得229个和198个,还有8个选区尚未决出胜者。民主党稳获众议院多数席位,与上届195个席位相比,已增加34个席位,还会再增加几个席位。有学者做出统计,自美国南北战争以来,中期选举中总统所属政党,平均失去35个众议院席位、2个参议院席位。对比来看,特朗普所属的共和党表现处于“及格线”上下,无论如何也算不上惨败。
  “分裂国会”在美国政治中并非异常现象,但如果考虑到目前美国政党政治极化的现象,那就不能简单地视为政治常态了。根据美国有线电视新闻网(CNN)的出口民调,针对美国走在正确还是错误道路上的问题,民主党人回答的比例分别是13%和85%;共和党人的比例分别是86%和13%。也就是说,在国家方向这样宏大的问题上,民主、共和两党几乎是截然对立。
  就外交议题而言,认为特朗普的外交使美国更安全的民主党人比例仅为8%,认为更不安全的比例高达90%。共和党的比例正好相反,分别是91%和9%。特朗普的贸易政策对美国经济是有利还是有害?民主党人回答“有利”和“有害”的比例分别是9%和89%,共和党是91%和8%。在具体的对外行为上,民主、共和两党的立场也是针尖对麦芒。
  美国普通选民在外交上的分歧也显而易见。根据路透社所做的出口民调,对特朗普处理外交的方式,受访者中支持和反对的比例分别是50%和41%;在贸易问题上,支持和反对的比例分别是49%和41%;在移民问题上,支持和反对的分别为50%和45%。可见在涉外话题上,支持和反对的比例都接近(或达到)但未超过50%,立场摇摆的选民比例均未超过10%。这毫无疑问反映了民意的分裂。
  诚然,无论是民意还是政党政治,都不会在短时间内直接转化为对外交的影响力。但潜于表象之下的因素,长远来看影响将更为深远。这次中期选举对外交的影响,短期内能“见效”的无疑是国会的角色。
 
  掣 肘
  “明天将是新的一天。”众议院民主党领袖佩洛西在选后的一次演讲中如是说。她承诺,特朗普政府将进入一个“负责任”的新时代。当然,她言下之意是,民主党掌控的众议院将迫使特朗普政府“负责任”。
  外交问题很少成为美国中期选举的决定性因素,但几乎每次中期选举都会对外交产生影响。其中起关键作用的,是国会在权力制衡上的作为。
  美国外交、安全问题学者布莱恩·麦克科恩,近日在《外交事务》上发表题为“国会如何收回外交权”一文,分析国会在约束特朗普的外交行为上有多大的操作空间。在他看来,宪法赋予国会的外交权力,比人们通常所理解的要多。比如,预算审批权、宣战权、调整军队规模的权力,以及在贸易、移民问题上的权力等。
  鉴于美国独立战争就发端于反抗大英帝国的“皇权统治”,美国建国先贤们所制定的宪法,天然带有“约束帝王”的基因。特朗普可能是后冷战时代,乃至二战结束以来“帝王色彩”最浓的美国总统。因此,国会对他权力制衡的意愿也在增强。
  历史已有前鉴。与特朗普类似,尼克松也是一位扩张(或滥用)权力欲望很强的总统。美国的《战争权力决议案》(1973年)、《国会预算法案》(1974年)、《武器出口控制法案》(1976年)、《外国情报监视法案》(1978年)等法案,都是在尼克松任内和卸任不久后,由国会通过的。这些法案的共同特征,就是约束总统的权力。
  在目前共和党依然掌控参议院、政党政治极化的情况下,国会通过上述“高能量”的约束总统权力法案的可能性较低。但这并不意味着国会将无所作为。2017年8月,参众两院都被共和党掌控的国会,以通过对俄新制裁法案的方式,剪除了特朗普单方面解除对俄制裁的权力。如果特朗普在外交上继续我行我素,未来两年国会通过类似的法案或许是大概率事件。
  在外交问题上,民主党夺回众议院掌控权,很大程度上意味着给国会在外交上赋权。有美国媒体注意到,2018年截至中期选举前,由于共和党掌控众议院,众议院外交事务委员会没有举行一场关于伊朗和朝鲜核问题的听证会,而这两者毫无疑问都是美国外交的重点。共和党掌控参众两院,给了特朗普在外交上极大的行动自由。2019年1月后,这种自由将大打折扣。
  美国宪法赋予了国会监管、调查总统执政行为与内外政策的权力。虽然国会不能开展实质性的外交,但可以深度介入外交事务。美国众议院军事委员会、外交事务委员会、情报委员会、司法委员会等专门委员会的领导人由民主党人担任后,众议院对外交的介入将显现出来。
  通常的做法是,成立专门调查委员会调查白宫外交行为的透明度,召集听证会要求政府就外交政策进行解释(比如是否向国会告知了必要的细节)。这样一来,特朗普称朝核问题“进展顺利”是否名副其实,退出伊朗核协议是否有政策合理性,对沙特的军售如何影响中东局势等,都会处于严密的审视之下。
  据美国媒体报道,众议院民主党人已经拟定了堪称强势的监管清单,特朗普政府的诸多高官,比如商务部长罗斯、财政部长姆努钦等,都在听证会的传唤名单上。不应排除下述可能,即众议院司法委员会成立专门调查委员会,调查特朗普政府外交行为与其家族企业利益之间的关系(例如对沙特军售、通俄门等),这样的调查短则数月、长则可达数年。如果调查、听证密集出现,将使特朗普政府陷入“程序游击战”,掣肘其总体外交的开展。
  国会调查、听证对外交的影响,绝不容小视。2004年,也就是布什政府发动的伊拉克战争开始遭到质疑的第一年,众议院民主党籍议员亨利·韦克斯曼,呼吁发起对伊拉克大规模杀伤性武器的真相调查,最终证实布什政府“撒谎”,事实上对后者的中东外交政策做了绝对负面的定性。如果国会针对特朗普专注军售的对沙特外交,以及急于达成交易的朝核外交展开调查,不可能不对特朗普的外交路线产生影响。
  有望出任众议院军事委员会主席的民主党籍众议员亚当·史密斯,已经公布了详细的监管清单,比如监督特朗普对军队的使用,审计五角大楼的军费去向,约束特朗普扩大核武库的政策等。
 
  发 力
  特朗普入主白宫近两年来,在外交上提出或制造的问题,明显多于解决的问题。正因为如此,特朗普政府给外界造成“没有外交战略”的印象。这种情况在中期选举后将有所改变,更加严肃的外交将提上议事日程。
  一方面,中期选举后外交政策才成型,这符合美国政治的规律。奥巴马政府的“亚太再平衡”战略,正是在中期选举后正式出台的。更为重要的原因在于,中期选举后特朗普的执政重点将围绕竞选连任转。换句话说,特朗普会提前进入竞选模式。相比在内政上遭到国会掣肘,美国总统在外交上活动空间依然较大,拿出政绩的可能性更大。
  即便这次中期选举共和党失去参众两院,特朗普的外交也不会完全被束缚。克林顿总统8年任期内,有6年时间参众两院都在共和党控制下,奥巴马执政的最后2年也是如此,但这都没有从根本上影响他们的外交政策行为。
  特朗普11月7日表示,中期选举的结果好于预期,他期待与民主党进行合作。不过他也语带威胁地说:“如果民主党想在通俄门调查上做文章,他将奉陪到底。”他暗示如有必要,联邦政府将调查民主党籍前官员的各种泄密情况。某种程度上说,这预示着美国的外交将“更加特朗普”,强势、对抗的底色不会有根本性改变。而且,特朗普也有一定的底气继续开展“特朗普式”的外交。
  根据路透社的出口民调,对特朗普作为总统的总体评价,受访者中持正面看法的比例(54%)明显高于持负面看法的比例(42%);在具体的外交、贸易政策上,特朗普虽未获得多数支持,但正面看法都略高于负面看法。针对是否应弹劾特朗普,CNN的民调显示,支持者(39%)远低于反对者(56%)。特朗普的“奉陪到底”并非逞口舌之快。
  在外交权限上,国会可以不批准特朗普政府已经谈妥的贸易协定,但并不能阻止其退出现有的贸易协定。国会也没有权力迫使特朗普政府重返巴黎气候协定、伊朗核协议。特朗普是转移视线、制造危机的高手,他怒怼盟友、恐吓对手的风格仍将继续。从这个意义上说,中期选举后,特朗普更可能将延续颠覆美国传统外交的路线。
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