干部问责制需要“帕累托改进”

  近两年通过接触一些地方干部,结合对身边发生的一些典型事件的观察,倒是发现不能笼统说干部不负责,在许多问题上反而是很负责甚至是“太负责”,有些时候在责任面前还会选择顶格管理,甚至用底线手段和极端手段处理一般性社会问题。
 
作者:樊鹏 中国社科院政治学所副研究员 来源:南风窗 日期:2019-03-11
  问责,成为当下中国政治生活的核心词汇,也是影响着万千干部干事创业的重要制度环境。在全面从严治党力度不减,反腐败斗争震慑不变的大背景下,我们需要进一步探讨如何进行正确的干部问责,构建科学、高效的治理体系。事实上,中国的改革和权力规范并不单是个体意志的产物,也不是“一次过”的政治动作和运动,而是一个势所必然的改革趋势,是一次规范性制度选择。
  新形势和新任务所产生的实际后果,不是权力的简单博弈,而是一次新制度和新规则的生成过程。其核心是基于某种观念的正当性和规范性制度要求,同广泛的行政和市场、社会主体的理性行为选择之间产生的冲突和矛盾。“帕累托改进”作为一项经济原则,为破解干部的“免责思维”、提升政府同市场、社会的改革向心力,提供了一个可行的角度和思路。
 
  治理体系升级的引擎
  改革开放是人类历史上鲜有的伟大战略和政治工程,它调动了亿万人民的积极性,充分释放了市场和社会的活力。然而,随着改革开放的纵深发展,中国已发生了重大变化。中央一再强调,新的历史起点上全面深化改革,必须更加注重系统性、整体性、协同性。这背后的一个重要原因是新的历史时期,改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出,各类系统性风险增多,对统筹规划领导和系统性风险管控的制度需求日益上升。这种情况下,必须更加重视控制治理的制度成本问题,解决好分散的制度资源和改革的整体性要求之间的矛盾。
  “世异则事异,事异则备变”,中国的治理体系正在发生重要的变化:以加强党的领导为特点的“集中统一领导”,以加强纪律建设和强化问责为代表的“全面从严治党”,以及以加强全面深化改革和顶层设计为特点的“整体性应对”,三者分别指向规范权力结构、规范权力运行以及规范权力的产出。问责,从最基本的操作来看,就是推动落实上述三个制度调整和政治新基准的主要工具,从深层次来看,则是解决政治体系构造的一个主要突破口,是对权力系统的运行方式进行改造升级的一个重要引擎。
  治理体系的新变化,是决定干部干事创业的最重要的制度环境因素,是约束干部行为的新基准和新规则。在这个意义上,以问责为代表的权力运行,它不是一个压力型体制的产物,而是治理体系的调整和革新,它一方面在初始意义上实现了最高决策层的改革初衷,为落实改革意志和更深远的政治目标提供了工具,但是另一方面也衍生出一系列未曾料想的次生效果。
 
  问责环境下的权力运行
  社会上有一种观点,认为问责环境所带来的主要是一些干部“怕担事儿、怕做错事儿”,所以出现了一系列基层治理的乱象。例如我们看到《半月谈》杂志在2018年岁末刊发了数十篇涉及基层治理乱象的系列主题稿件,呈现了基层治理和干部干事创业的痛点,这包括了当下较为普遍的督促检查的频繁、“凡事留痕”的指标式管理、“材料论英雄”、压力“甩锅”等等现象,都是这种情况的集中反映,凸显的是官员日趋严重的“免责思维”,但是实际影响恐怕不仅于此,它所呈现出的是一系列更为显著的系统性问题。
  围绕问责的一系列政治目标的提出和相应的制度调整,不仅改变了干部干事创业的基准,而且改变了权力运行的诸多条件。它所带来的不仅仅是权力系统内部的关系的改变,包括层级之间的压力型体制的强化以及横向之间均衡制约关系的弱化,繁重的改革任务、崭新的制度结构以及严苛的问责环境,在很大程度上还塑造了政府做事的行为特征,进而可能改变政治权力同更广泛的市场和社会之间的关系。在这个意义上,新环境对权力运行的影响,可能更为复杂。
  首先,处理复杂问题,不能过度依赖行政官僚手段。全面深化改革的广度大、力度深,需要多方协同合作。而当下许多地方推动改革和处理问题的方式主要还是以官僚队伍的落实、以行政化的方式推动,但是事实上这是远远不够的,一个单中心的权力结构和官僚行政队伍并不足够完全承担当起改革任务,他们本质上缺乏处理复杂问题的多元化手段和机制。我们可以看到许多问题的产生,不是官员不负责,而是超出了他们的能力,或者可以换一个理解,新情况、新问题的出现超出了制度和权力所能应对和处置的极限,而与此同时我们又没有发展出来足够的市场和社会机制参与完成治理的任务。
缺乏完成任务的能力和有效机制,在面临严苛问责的时候,最后往往会演变成形式主义。当下普遍出现的“以文件应付文件”的现象,以及近期讨论较多的“处长为了在规定时间内完成规定的任务,只好把有分歧的问题从政策文件中拿掉”等现象,背后所潜藏的,就包括了这样的问题。
  其次,干部的“免责思维”“顶格思维”会衍生出权力的“刚性”运行,必须防范由此带来的系统性风险。在强化问责环境下,对领导干部来说最“理性”的行为选择,往往不是选择“撂挑子”的消极态度,而是会选择某种“太负责”的方式行使他的权力、落实他的责任。近两年通过接触一些地方干部,结合对身边发生的一些典型事件的观察,倒是发现不能笼统说干部不负责,在许多问题上反而是很负责甚至是“太负责”,有些时候在责任面前还会选择顶格管理,甚至用底线手段和极端手段处理一般性社会问题。在“免责思维”影响下,权力运行越发趋于刚性,易于积累系统性风险。
  所以我们可以看到,一些地方基层治理中所呈现出来的局面和效果十分吊诡,一方面是干部拼命干,另一方面是效果上来看中央或上级的政策被部分执行,或者群众不够满意,获得感不够突出,或衍生出一系列损害整体利益的安全因素。这可能是中国当下政治生活中的一个大问题。在很多事件的处理过程中,从地方官员的角度,不可以说他们不负责,但是对于事件他们本能地选择对本地的短期影响降到最低,用极端手段处理问题,对于可能引发的整体性风险和责任,他们在作出决策的那一刻本能地未做考量。在政策执行环节的“免责思维”推动的顶格管理,引发系统性矛盾问题的案例,不一而足。
  最后,问责环境下权力运行方式的刚性,实际上触及的不仅是权力结构内部的关系,可能还会衍生出影响政府与市场、国家与社会良性关系的消极因素。这个情况也必须引起重视。中央与地方、政府与市场、国家与社会关系的动态平衡稳定,是改革开放以来的重要制度经验。如果干部首先考虑免责,缺乏充分的决策空间和权责对等的机制,导致权力运行在触及新事物、新挑战的时候,就会倾向于取消应有的宽容、弹性和缓冲,反而使治理体系丧失了识别不同类型的社会风险的机会,他们没有足够的权力和耐心对新问题、新事物进行辨识、周旋和互动。
  所以在金融监管等领域的一些案例可以看出,面对新事物和新局面,有关部门和决策者事先没有预案,事后强力打压,所有新机构都成了“搅局者”,实际上背后也部分反映了有关部门预警和科学管理能力的欠缺。
  改革开放的一个重要制度优势恰恰要体现在给予各层级的决策者足够的决策空间,使他们有能力针对各类新事物树立包容审慎的态度,在客观上实际上提高一个政权和行政系统的自我训练能力,这是制度能力成长的必然过程。
 
  制度选择的“帕累托改进”
  问责环境下的权力运行,所反映的是整个中国现阶段政治权力行使的新特征,是政治体系运行规则的变革和再造。干部行为的背后,是权力结构和激励机制的塑造和引导,存在一些不以人的意志为转移的深层次矛盾。我们注意到,在当前权力运行中有两对矛盾:一是新的历史时期矛盾复杂,风险交织,改革的系统性、统筹性、整体性增强,同长期以来条块分割、分工负责的干部体系之间存在矛盾;二是问责多、问责严的权力运行环境,同大量复杂问题需要干部多做事、会做事之间存在矛盾。这二者紧密联系,相互影响,逆向强化。
  在权力实际运行中,许多干部倾向于选择对自己的部门值守、岗位职责和个人政治生命的安全负责,天然忽视整体性问题和全局性责任,因此在决策和政策执行过程中,他们为了个人或局部“免责”,才会倾向于采取顶格管理、用底线手段处理问题,而这种行为选择往往反而会造成一系列消极后果,甚至消解出台政策的初衷,或引发一系列涉及全局的风险问题。因此,强压力状态下的干部行为选择,同与时俱进提高治理能力、妥善处理复杂问题的要求背道而驰。
  从构建科学、高效的治理体系角度来看,改革本来需要多要素联动、需要不同决策系统高效协同,形成“制度合力”;但官僚体系原本就是按照职能划分的分立职责体系,无论基于信息结构的不对等抑或基于理性自保的原则,要建立起来适宜多要素联动的制度体系都需要极高的成本,如果没有权责对等的制度安排,没有针对参与总体性工程的局部参与者的科学合理的激励机制,他们会更加倾向于选择自保政策,规避整体责任,转嫁可能的风险,强化问责则可能进一步加重了这种“免责思维”。
  这透露出,在改革和制度设计方面,可能存在一些有违规律性的问题。一方面,当下我们所进行的政治建设和规范权力运行的改革,是历史洪流的推动和某种势所必然。另一方面,各级官员的行为是在特殊环境和条件下的“理性”选择,是既有的制度结构、行政体系和改革的全局性需要相互矛盾的产物。决策主体的趋利避害是理性乃至人性使然,干部的问责是改革发展的必然要求和规范性制度选择,两个必然性,如何协调?
  显然,从认识论上,理解和处置的关键要害不在于质疑问责制度改革,更不在于质疑包括了各级干部和广泛的市场、社会主体的行为动因和理性选择,我们宁可将之理解为中国政治发展范式和权力运行机制调整的某种次生的消极效应,面对这样的行为特征和结构性矛盾,重点应放在如何让干部以更好的方式负责,如何使市场和社会建立更加稳健的信心。
  “帕累托最优”作为一项经济原则,强调在不使其他人境况变坏的情况下使自己境况变好的情形,可以给我们在制度的规范性选择上提供可行的角度和思路。
  从干部管理的角度来看,要实现这一目标,需要在强调层层问责的同时,优化干部行为的制度环境和激励结构,树立权责对等的意识,发挥多中心负责的信息优势,“忧其所忧”,留出足够的包容试错的改革空间;使他们在进行决策和参与执行时,能够充分考虑到宏观改革要求和整体性风险,进而在执行环节或政策工具的选择上,避免权力的刚性和工具理性的惯性特征,避免顶格思维,更加实事求是,更加强调因地制宜和弹性缓冲,这对于社会的整体性稳定乃至政治安全都有重要意义。既要树立协同合作的治理思维,同时也要在体制机制和政策体系方面树立起来利益和风险的共担机制,避免单中心思维和强力思维;要避免权力系统以观念形式的某种正当性来随意改变规则,要进行更有智慧的政治驾驭。
  总之,通过在理念上树立“帕累托改善”的思维,学会为执行层的风险责任买单,为市场和社会创造协同参与空间,方可换取改革的向心力和发展的制度合力。
 
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