韩美“防卫费争执”来龙去脉

  最新达成的协定规避了很多分歧,但是美方希望逐年提高分摊额的意图日益明朗。

作者:慕小明 国防大学政治学院 来源:南风窗 日期:2019-03-13
  赶在第二次朝美首脑会谈之前,美韩两国于2月10日草签了第10份驻韩美军防卫费分担协定。双方各退一步,韩方接受协定有效期设为1年的要求,美方则接受分摊额不超10亿美元的要求。
  此前,就第9份《防卫费分担特别协定》到期后的防卫费分担事宜,韩美两国2018年共举行了10轮谈判,均无果而终。2019年伊始,韩国青瓦台亲自处理此事。之后一名韩国国会议员披露,美方去年底的要价高达每年1.3554万亿韩元,远超韩方谈判底线。
  结果,根据草签的协定,韩方承担的防卫费较2018年上升8.2%,为1.0389万亿韩元(约合9.24亿美元)。这个增幅与2019年度韩国国防预算涨幅一致。依照韩方立法程序,正式协定要待韩国总统批准草约后再与美方签署,之后还要在韩国国会通过才生效。
  目前来看,这轮“防卫费争执”已经尘埃落定。但由于此次协定时效仅1年,对于韩国来说,年内还将再次与美国就用于2020年之后的第11份防卫费分担协定进行谈判,将会面临新的压力。
 
  分歧显露
  朝鲜战争结束后,根据《韩美共同防御条约》,韩国允许美国在其领土及其周边水域部署陆海空军。1966年,韩美签署《驻韩美军地位协定》,其中第五条规定韩国向美方免费提供设施和用地,此外的所有费用由美军承担。此后,美军一直按协定内容自行承担驻韩所需费用。
  1988年,美国以自身财政赤字为由,正式向韩日等盟国提出防卫费分担要求。美国以日本已率先同美国签订“驻日美军费用分担协定”为例,不断向韩国施压。韩国迫不得已,于1989年和1990年分别向美方临时支付了4500万美元和7000万美元。
  1991年,韩国最终与美国签订了《防卫费分担特别协定》,同意每年为驻韩美军支付部分军费,主要包括驻韩美军所雇韩国人员的工资、装备修理维护和弹药储藏管理费用、美军基地内的营房建设费用等款项。
  根据《防卫费分担特别协定》,韩美一般先确定协定生效期内第一年的基本额度,再根据上一年度的GDP增长率、物价上涨指数和上上年度的居民消费价格指数,来确定其后几年的额度。双方在每签订一次新的协定前,都要就防卫费总额、年增长率、协定有效时间等问题进行会谈磋商,称为防卫费分担谈判。
  从1996年开始,韩方的分担比例每三年大约增加10%,分担额从最初的1.5亿美元提高到2018年的约8.6亿美元;协定的有效期也由最初的2—3年,延长到李明博和朴槿惠执政时期的5年。
  2014年1月签订的第9份《防卫费分担特别协定》在2018年12月31日到期。2018年,韩国分担的防卫费提高到了9602亿韩元(约合8.6亿美元)。美国对此仍不满意,特朗普称“驻韩美军一年驻扎费用为40亿美元,但韩国仅支付6亿美元”,认为韩国作为盟友长期以来“搭便车”。
  文在寅政府则认为,韩方承担的防卫费应该适度,尤其要考虑到韩国军方每年从美国进口数十亿美元的武器,以及驻韩美军的土地使用费并未算入的情况。
  对于美方提议将协定有效期由5年缩减为1年,韩方也认为不合常规。有分析认为,美国将于2019年和日本、北约成员国就防卫费进行协商(特朗普在2019年国情咨文中,夸口要将北约盟国的分摊金“提高1000亿美元”),向韩方提议“一年一签”,也是为了下一步与所有盟友“统一”防卫费分担标准。
  2018年底,美方坚持要求新增“作战支援”项目经费,即将战略武器在朝鲜半岛的活动费用,作为“作战支持”费计入应由韩国承担的份额。美方所定义的战略武器,包括核动力航空母舰、核动力潜艇、B-1B战略轰炸机、B-2隐形战略轰炸机、F-35隐形战斗机等。这些武器的运营成本高昂,韩方若承担美军战略武器费用,将意味着韩国目前分担的驻韩美军防卫费翻番。
  韩方认为,防卫费分担的宗旨是向驻韩美军提供稳定的驻屯环境,战略武器问题不属于防卫费分担谈判议题,难以接受美方要求。因此,韩方坚持按以往协定,只承担美军基地部分人员的工资、基地建设和后勤补给三个项目。而这一轮谈判的结果是,美方撤回了新增“作战支援”项目的诉求。
  此外,在美方要求的由韩方承担美军在韩国以外地点行动的部分经费,以及韩方要求的“转换成以提供实物为主的分担方式”等议题上,双方也存在严重分歧。
  总之,最新达成的协定规避了很多分歧,但是美方希望逐年提高分摊额的意图日益明朗。
 
  内外因素
  长期以来,美国一直要求韩国在防卫费的支出上向日本看齐。
  从总额上看,日本分担的防卫费是韩国分担量的3倍,但日韩两国GDP总量相差巨大,加之目前驻韩美军有2.85万人,以陆军为主;而驻日美军为3.6万人,以海空军为主,支出以装备为主,开销大是自然的。再有,韩国一直是美国最大的武器进口国,过去三年的进口额高达14万亿韩元(约合132亿美元),为2017年防卫费分担额的15倍。因此,韩国的相对经济负担实际大于日本。
  特朗普上台以来,明确要求韩国承担更多美军驻扎经费,立场十分强硬。所以对韩国来说,防卫费上涨是必然的,只是涨多涨少的问题。这也导致韩国国内抗议声、质疑声不断。
  部分韩国舆论认为,让韩国承担部分美军驻扎费用,其本身就违反《驻韩美军地位协定》第五条的规定,且随着美国海外驻军“战略灵活性”的调整,驻韩美军的任务也不再仅限于对朝防御,因此韩国没有义务向美军无偿提供设施和用地。美国海外驻军遍及全球,英国、德国等经济高度发达的国家,并未与美国签订防卫费分担的协定。
  另有韩国舆论指出,韩国政府每年负担的美军防卫费,除账面上的直接支援费用外,还有大量间接费用,如向美军提供的占地费用、训练场使用支援费、公共费用减免以及所免除的道路港湾使用费等。尤其是,驻韩美军中附编有3600余名韩国军人,为美军提供翻译、后勤、行政等方面的协助,他们虽然划归美第八军指挥,但仍接受韩国宪兵队的管理,其支出也由韩军负责。如果再加上美军基地搬迁费用,韩方实际负担比例超过一半,可能高达百分之七八十。2016年,驻韩美军司令布鲁克斯在美国参议院听证会上说,美军基地南迁共花费108亿美元,韩国承担了其中的92%。此言一出,引发韩国舆论一片哗然。
  更令韩国舆论非议的是,韩美防卫费分担属于“总额型”,即双方每次只谈妥韩方每年应负担的防务总额,对费用的具体使用去向,并不规定监管条款。2017年驻韩美军陆军司令部撤离首尔,南迁至京畿道平泽基地,搬迁过程从规划到落实历时14年,其间搬迁费一涨再涨。美方挪用大量防卫分担费用于新基地建设,而这原本应由美军承担。此外,美军可能存在不按协定额度执行和储蓄获利的行为。据韩媒报道,光是2002-2008年建设费用一项,美方存到银行里的钱就达1.119万亿韩元(约合66亿元人民币)。
  近年来,美国借口应对朝鲜“核导威胁”,常临时调派航母、F-22、B-2、B-52、战略核潜艇等高端武器到朝鲜半岛,变相为增加韩方防卫费负担炮制理由。美军在韩部署“萨德”反导系统后,特朗普政府就一直要求韩方为此支付10亿美元,而在韩国民众看来,“萨德”最关键的作用是保护美国本土和日本的安全,韩国没有理由为此“埋单”。
  尽管面临上述种种质疑,但从1991年签订第一次分担协定至今,韩国向美国缴纳的防务费一路上涨,韩方的应对心态也颇值得玩味。由于分担额相对于韩国的GDP总量来说很小(目前只占0.06%),韩方出这个钱并不困难,加之在与美国的交锋中,韩国毫无疑问处于劣势,并不希望因具体的数额分歧给韩美同盟带来整体影响,所以,文在寅政府必定使出浑身解数,既不能完全驳了美国的面子,还要争取一个让国会和民众都能接受的数额。
 
  未来变数
  目前,韩方分担的防卫费中,大约七成用于支付美军基地中大约8700名韩国籍雇员的工资。这些韩国员工反对“无薪上班”的诉求,对韩国政府造成一定压力。此外,韩国还在向美国争取“汽车增税的豁免权”;在包括韩朝铁路公路连接项目开工仪式在内的韩朝经济合作方面,甚至在对朝鲜的人道主义支援的“制裁豁免”上,韩国也都有求于美国。所以,韩方才在防卫费谈判中作出了较大让步。
  跳出谈判本身来看,此次韩美争议的公开化,不仅让韩国各界对韩美《防卫费分担特别协定》的前景感到担忧,对韩美同盟的发展也产生了一定的负面影响。事实上,2018年以来朝鲜半岛局势发生积极变化,安全局势由高度紧张朝着逐渐缓和的方向发展,韩国面临的外部安全环境大为改善。这在某种程度上降低了韩国对美国的不对称依赖,对美韩同盟也产生了一定的冲击。
  虽然美国曾表示驻韩美军的规模和性质保持不变,韩国也声称驻韩美军问题与签署朝鲜半岛和平协定“毫无关联”,朝鲜也并未将驻韩美军撤离作为弃核的条件,但是随着形势发展,驻韩美军的地位和规模等具体问题,恐怕终要摆到谈判桌上,并构成各方协商的难点。最终,韩美妥协的结果可能导致美国削减在韩驻军。这既符合第二次“特金会”的期待和朝鲜半岛的形势变化,也符合特朗普政府当下的局部退出战略。
  当然,驻韩美军在美国东北亚战略中至关重要,美国减少驻韩美军数量也是有其限度的。2018年10月生效的2019财年美国国防授权法案规定,目前驻韩美军2.85万人的编制,在未经美国国会同意的情况下,不得缩减至2.2万人以下。
  也应该看到,韩美同盟基于《韩美共同防御条约》《驻韩美军地位协定》《战时支援协定》等法律基础,还包括了韩美安全协商会议、韩美军事委员会会议、韩美联合司令部等多层次协调机制与机构,是战后美国的双边军事联盟中法律体制最为健全、作战指挥系统最为完备的同盟。两国之间高度的利益契合和价值认同,决定了韩美关系的变数终归是有限的。
  面对下一轮谈判,韩方可能借强调韩国对同盟的整体性贡献,来寻求折中方案。换句话说,韩方有可能在额度上继续让步,同时为向国内公众有所交代,在防卫费执行制度方面提出改进意见。比如,借鉴日本的“需求满足型”分担方式,在总额确定的前提下,细化各项目的需求,明确使用去向,避免挪用、储蓄获利等现象的发生。
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