减税大计还需开源和节流

作者:谭德波 来源:南风窗 日期:2019-04-22
  近几年来,减税成为了中国经济领域的头等大事。在众多重要场合,高层反复释放了减税信号,要给实体企业减负,尤其要降低中小企业的税负,让利于民,发挥民间的活力和主动性,推动经济转型升级。
  减税之路,并非一蹴而就。在减税过程中,配套的改革不可或缺。如果支出是刚性的,那么收入也应该是刚性的。如果两者出现过大的缺口,无疑将影响各级政府的行政效率和国家治理的水平,而这些都是改革的不可承受之重。
  要护航减税大计,方法之一是开源。以前,赤字在我国是个相对低频和敏感的字眼,但现在,它的出现正成为财税改革的一个信号。
  2019年的政府工作报告特别提到了积极的财政以及赤字问题。“积极的财政政策要加力提效。今年赤字率拟按2.8%安排,比2018年预算高0.2个百分点;财政赤字2.76万亿元,其中中央财政赤字1.83万亿元,地方财政赤字9300亿元。”报告还提到,“适度提高赤字率,综合考虑了财政收支、专项债券发行等因素,也考虑为应对今后可能出现的风险留出政策空间。”
  中央政府主动承担更多赤字,而且赤字还有逐年提高的预期,这并非坏事。相反,这种操作释放了两个信号。
  一是财税体系改革的预期。所谓的“赤字财政”只是一个中性词,适度的赤字是国家财税治理的正常操作,它体现了这个国家财税体系的韧性。而且,中国的赤字率远低于很多发达国家,处于全球极低水平。未来赤字率略微提高,刚好说明中国财税改革正在稳步推进。
  另一个信号是中央减税的决心。减税必然带来财政收入的下降,因此通过政府负债,适度提高赤字来维持必要支出,不啻为一个应对收入下降的合理预案。
  除了开源,另一个办法是节流。必须用改革,尽可能压缩那些缺乏效率的资金使用,但这又决不能以降低政府的行政效率和影响国家的治理为代价。
  预算制度的不断完善和改革,便是破解这一问题的重要解法。预算到底是什么?用通俗的话来说,就是用约束政府花钱的手段,来约束政府的行为。
  如何约束政府?方法有很多种,但成本最低,最富有建设性的办法只有一个—约束政府花钱,即建立科学完善的预算制度。政府每办一件事,都需要花钱,那么预算制度就是要让政府每花一分钱,都需要提前声明,即制定财政预算。制定了预算,也就意味着政府这一年要做的事都一清二楚。
  年底,则是财政决算。政府每花掉的一分钱,都需要被审议。如果当初的声明(预算)和实际的花费(决算)对不上,那么政府就可能被问责。于是,这个过程就约束了政府花钱,也同时约束了政府的行为。
  显然,政府的预算做得越详细越好,公开程度也越高越好,做到这两点即意味着政府行为被约束的有效性更高。因此,我国目前的预算制度改革,很大程度上就是围绕着预算到底做得多详细,以及公开程度到底有多高来进行的。
  2014年,新《预算法》出台,最大进步之一即是从“一本预算”变为“四本预算”。四本预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。在学界看来,政府收支被拆得更细,即意味着收支更透明。2014年的新《预算法》已有很大的进步,但改革依然有空间。
  按照财政部的数据,2018年1-12月累计,全国一般公共预算收入183352亿元,同比增长6.2%。但同期,全国一般公共预算支出220906亿元,同比增长8.7%。此外,2019年前2个月,全国一般公共预算收入39104亿元,同比增长7%。同期,全国一般公共预算支出33314亿元,同比增长14.6%。
  支出增速正在快于收入增速。作为一个幅员辽阔、地区差异大的大国,中国公共预算的支出刚性是毋庸置疑。而经济放缓又是一个事实,那么公共收入的增长可能很长时间都难以恢复到之前的强劲状态。那么在这种情况下,预算制度的改革还是有一定的紧迫性的。
  改革任重道远,但稳步推进,前景光明。
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