危险“呼叫转移”

  部分地区将淘汰化企作为定量任务执行,对整个化工产业实行不鼓励发展的政策。化工行业的巨大存量面临转移,专家强调,“没有升级的搬迁是失败的”,“警惕化工企业搬迁,又是一次危害大转移”。

作者:本刊记者 向治霖 来源:南风窗 日期:2019-04-25
  才刚过去的2019年3月,是事故频发的一个月。
  江苏在月底接连发生3起事故,令人侧目。3月21日,江苏陈家港化工园区发生爆炸事故,死78人,伤数百人。3月30日,江苏丹阳一汽配厂突发大火,烧了一夜,所幸无人员伤亡。3月31日,江苏昆山一公司存放废金属的一个集装箱发生燃爆,死7人,伤5人。
  “化工第一大省”山东也没能幸免。3月29日,山东青州市一珍珠岩车间发生爆炸,事故原因初步判断为液化天然气泄漏,致死5人。
  把时间范围调至半年之内,国内化工企业发生的重大事故更有多起。仅在2018年11月,福建泉州在这月初发生“泉港裂解碳九泄漏事件”,造成69.1吨化学品泄漏。到月底,河北张家口发生“11·28”爆燃事故,涉事化工公司的氯乙烯气柜泄漏,氯乙烯扩散到厂区外公路上,遇明火发生爆燃,死23人,伤22人。
难道是因为监管不严?不,恰恰相反。
  监管部门对危化行业的监督整顿从来没停止过,事实上,以近年来出现的大面积雾霾天气和2015年发生的“8·12天津滨海新区爆炸事故”为教训,始于2016年的环保督查,让整个化工行业“地动山摇”。
  化工园区被整合提升,甚至多个省市规定“不再上新”。化工企业被限产停产、“关改搬转”,力度很大。日益严苛的环保治理,已经影响到其经济效益,据CCPMI(中国化工行业采购经理指数),化工市场在2018年的交投行情一度很清淡。
  但在历经多轮整改之后,安全生产重大事故依然难以被杜绝。为什么?
 
  安全之争
  化工业是一个危险事故高发的行业,通过改进,精细化智能化的化工园区,能够将发生事故的概率降至极低。但是,工业界有句名言:没有绝不会泄漏的管道和罐体。风险在整体上是可控的,只是难保万一,这本就是官方与民间都能接受的常识。
  不过,具体到某一个正在落实的化工项目,“常识”很容易失守,地方政府、民众和项目方之间微妙的关系就被暴露出来,从而走向一场极容易失控的博弈。
  博弈的关键点,仍表现在项目“安全与否的争论上”。
  PX项目的争论便是典型。在前些年,厦门、青岛等地出现过民众抗议PX项目在当地建厂的事件,“谣言”随之而来,把PX(对二甲苯,易燃低毒类化学品)描述为一种“高致癌物”,又称国际通例中的工厂安全距离为100公里,工厂事故频发等等。“谣言”进一步推动了抗议热情。
  每当此时,“权威专家”又被请出进行科普,论证PX项目不同于小型化工厂,它是安全的、“几十年来没出现过大的安全生产事故”的。
  然而,双方还没形成共识之时,2015年4月6日,漳州古雷腾起大火,“PX工厂”腾龙芳烃公司发生事故,火光照彻天际。“雄辩”还没有停止,“事实”却已经到来,PX项目的这一境况,正是化工项目在尴尬处境中的一个映照:民众越发固执己见,官方在有了层层安全背书后,依然难防事故的发生。
  前文所述的几起事故,情形与之相似。山东、江苏早已规定“一律不批新的化工园区”,旧有项目经过了环保督查,陈家港化工园区才在2018年被停产整顿,涉事企业也是在经过审批后复产不久。但是,事故还是发生了。
  化工项目似乎成为了城市的一块“心病”,地方政府却不能轻易放弃它。尽管“前科累累”,化工业的正面效益也很明显,它带来地方经济的增长和庞大的税收,同时能够提供大量的工作岗位。
  化工业内流传着一句话:中国城镇化史,也是一部化工企业搬迁改造史。这句话意在表明化工业的重要作用,如今看来,它也透露出化工业弊端的来源。—化工项目的落实,发展了当地的经济,吸引来外地的劳动力,城镇化随之开始,原本距离市区遥远的化工企业,渐渐被居民生活区包围。
  在几乎每一起重大事故中,工厂与生活区的距离太近,都是引起惨烈伤亡的重要原因之一,这常常被诟病为“化工围城”,实际上是“城围化工”。但这一困境很难解除,即便搬迁转移了老厂区,并把新厂区设立在更远的郊区,可是在同一行政区域内,腾挪的空间毕竟有限。而拱手让给域外,地方政府又舍不得这些税收大户。
  民众、地方政府和项目方,谁也动不得。事故发生前,政府和项目方论证落地项目的安全性,政府以行政监管、审批资质等手段,为化工项目的安全性背书。一旦事故发生,过往纰漏必将暴露无遗,民众又一再验证他们的“先见之明”。
  这就形成了一个死循环,“安全之争”有赢家与输家,但从来没有结论。
 
  产业迁徙
  尽管地方政府十分看重化工业的经济效益,割舍很难,但在城市化程度高的地区,化工业的转移势在必行。
  化工企业的落地选择,并不完全取决于地方政府的“吸引力”与当地民众的“排斥力”之间的博弈,它首先是一个市场行为。中国东部沿海地区的城镇化进程较早,有着相对宽松的政策和人力优势,化工企业纷纷入驻。
  随着当地经济的发展,土地、经营和人力等成本都在上涨,化工企业开始“西进”。产业转移早在2008年左右就开始了,中西部地区作为承接地,化工产业的规模指标陡升。不过,市场驱动下的产业转移量,与化工产业的总量相比“九牛一毛”。目前为止,东部沿海地区的化工企业数量依然占绝大多数。相对完备的设施硬件、集中了上下游产业的园区配置,让化工企业不能断然舍弃。
  化工产业的转移步伐很慢,直到2016年左右,行政干预加快了这一进程。
  在力度空前的“环保督查”之前,行政对化工产业的干预早有预演,这通常发生在安全生产重大事故发生之后。比如在2015年发生的“8·12天津滨海新区爆炸事故”,官方在短短一周后宣布,滨海新区化工企业将集中到25公里外的南港工业区。
  悲剧的发生,迫使人们正视化工业在历史发展中遗留下来的诸多隐患,加上全国大范围出现的雾霾天气驱之不散,环保督查行动在2016年全面开启,使得化工业界“地动山摇”。
  小型化工厂是安全事故频发的重灾区之一,但在我国的化工行业中,中小型企业占到化工企业的95%,排查任务的工作量很大。另一方面,由于化工园区长期处在粗放式的快速发展中,只是简单地将企业放到一起,更像是“化工厂集中区”。
  中国石油和化学工业联合会统计数据显示,2017年年底,我国共计拥有601家化工园区,其中年产值100亿元以下的园区有404家。这反映出我国化工园区数量过多,一些园区体量过小,协同效应不强。
  面对积累多年的化工业中的顽疾,2016年以后,各地开始提高行业门槛,“在数量上做减法,在发展质量上做加法”。具体的执行路径是,化工园区被重新评定、整合提升,而化工企业则被倒逼着优化产业结构。
  在这种治理下,占绝大多数的小型化工厂,很多因不能达到相关标准而被限产停产,或直接抽身退出。
 
  危险转移
  中西部地区是化工业的“大后方”,这里的原材料资源丰富,产业配置也在进一步完善中。值得注意的是,在环保督查的压力下,一些难以在东部沿海地区安身的化工厂,转入了相对宽松的中西部地区。
  发表于2017年10月的一份调研报告中,针对江苏省9市180户化工生产企业的调查数据显示:“有少数企业希望通过将产能转移至环保压力相对较小的地区,来应对本地环保趋严的压力”,2.78%的企业选择产能转移至中西部或者东南亚地区。
  被迫产能转移的企业,必然是高污染的危险系数高的小型化工企业。
  调研者发现,在2016年以来的环保督查行动中,中小型化工企业受到的影响最大,过往粗放式的微型化工企业无力承担环保设施的配套成本,只能选择停产。而中小型公司即便达到了环保指标,成本往往超过它的利润一半以上。大型公司受到的影响较小,历经环保治理后,产能优势反而进一步提升,成为通吃的赢家。
  正如前文所述,化工企业数量中占比95%的是中小型企业,在市场环境的巨大变化之下,这些企业的抉择,决定我国化工业中的隐患是将减少,还是一次危险转移。
  化工业内早有专家呼吁,“警惕化工企业搬迁,又是一次危害大转移”。在2016年以前,由市场驱动着进行化工产业转移时,业内人士分析认为,导致化工行业的危害越积越多、难以解决的营商环境依然存在,如地方政府的“GDP崇拜”,城市规划过于随意,法律法规的缺失等等。
  对化工企业而言,产能转移到中西部地区或者本省落后地区,既获得了当地环境承载力高的优势,但也面临新的营商环境的挑战,可谓福祸两依。
  江苏盐城的陈家港化工园区发生事故后,一名给涉事企业提供过技术服务的工程师告诉媒体,化工企业在被地方政府争取时,凡事好商量,甚至连违规的排放污水都是被默许了的。可一旦进入园区,部分官员吃拿卡要,化工企业能否生产作业的这一关键,成为捏在对方手里的底牌。在业内,管这叫“笑脸相迎,关门打狗”。
  营商环境充其量是一个不祥的背景因素,技术设施的匮乏,往往是重大事故的直接导火索。产能转移的中小型化工企业中,大多数本就是因为缺乏相关的环保与安全生产技术。在转移到更规范宽松、技术落后的园区或地区后,危险系数反而更高。
  化工事故的爆发点,多在环环递交的中间环节。中小型化工公司受到环保督查的影响,被迫搬离了较为成熟的化工园区,反而将风险链拉长,中间环节掺入了更多不可控的因素,这在一定程度上提高了化工业的危险系数。
  比如,在较为成熟的化工园区,工业原材料和石油、天然气等资源的运输,是有工业管道或集中处理区这些设施支持的。一旦离开这些厂区,便利不再,化工企业自行承担了的所有工作,并由劳务工人来完成,这在安全生产的角度上看是一种倒退。
  不过,中小型化工企业的产能转移,在如今已经没有回头路。
  环保督查之下,包括江苏等一些化工大省在内的多个省份,都先后宣布不再批准新的化工园区。在政策的具体落地实施中,部分地区将淘汰化企作为定量任务执行,对整个化工产业实行不鼓励发展的政策。化工行业的巨大存量面临转移,专家强调,“没有升级的搬迁是失败的”。
  现实是另一回事。
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