应该在什么意义上实现义务教育均衡发展?

  义务教育的事权和支出责任不上收中央政府,其均等化道路就将十分漫长。
 
作者:陈宪 上海交通大学安泰经济与管理学院教授 来源:南风窗 日期:2019-06-18
  日前看到一则消息:“截至目前,全国有2717个县实现义务教育基本均衡发展,占全国总县数的92.7%。”“义务教育基本均衡发展”,是党的十八大报告提出的“实现基本公共服务均等化”的重要组成部分,但以上消息指的“均衡”,是指在“2717个县”的县域范围内,不在一个市(地级及以上城市)、一个省或自治区,更不是在全国的范围内。因此,其意义有限。
  为什么是在“县”的范围内实现?在我国现阶段,义务教育的事权主要在县一级地方政府。根据中央与地方财政事权和支出责任划分原则,“受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责,地区性基本公共服务由地方负责”,接受义务教育的群体是地区性的,进而支出责任在县一级的地方政府。由此,人们看到的现实是,义务教育水平在县(区)与县(区)之间,市与市之间,省与省之间,差距依然巨大。
  享受公平的义务教育,是公民的基本权利,其均等化应该在什么范围实现,本来是显而易见的。为什么今天是在一个县的范围实现义务教育基本均衡发展,肯定有着诸多的原因。时常看到有人用区域间发展不平衡,来解释诸如义务教育、基本医疗和社会保障的不均衡,这是典型的用结果解释结果,不足为信。形成这一结果是因为将一个原本应该是中央政府的事权交给了县一级地方政府。如果是地方政府的事权,区域间发展不平衡就决定了各地教育支出(投入水平)的差异,进而导致“产出”即教育水平的差别。
  我的研究用数据说明,在我国,教育事权和支出责任主要在地方政府。2011年,中央财政教育支出(3268.59亿元)占中央和地方各级政府公共财政预算教育拨款(16804.56亿元)的比重19.5%。写此文时,我又计算了2017年的该比重,为15.6%,进一步降低了。这个结果告诉我们,在中国经济发展存在较大的地区间差距的格局下,有关公共服务的财政体制又无实质性改革,义务教育这一基本公共服务的,更大范围的均等化就将在很长时间是一个理想或口号,很难变为现实。
  我还依据该公告给出的各省市自治区各类教育的生均经费,计算了最高值与最低值的倍数。2011年,普通小学和普通初中生均公共财政预算教育事业费,最高的北京市是最低的河南省和贵州省的6.76倍和6.25倍。数年后的情况怎么样了?根据《2017年全国教育经费执行情况统计公告》提供的数据,2016年,普通小学和普通初中生均公共财政预算教育事业费,最高的北京市是最低的河南省的5.21倍和6.41倍。可见,在既定拨款制度的“路径依赖”下,这种变化是比较小的。而且,受经济发展水平的影响,地方政府投资教育的冲动越大,这一倍数也就有可能继续扩大,而不是缩小。
  问题已经比较清楚,如果义务教育不成为中央政府的职能,也就是说,义务教育的事权和支出责任不上收中央政府,其均等化道路就将十分漫长。从量化的角度看,就是要将目前中央政府和地方政府财政教育支出的比例,逐步调整到8:2的比例,甚至更高,进而再辅之以公共财政预算的标准化管理,即制定各级教育生均经费定额和基本办学标准,并考虑各地历史的、不同生活成本水平的因素,给予地方进行必要微调的权力。现在,可以测算我国各级教育生均经费的标准定额,并以此作为基准,加大提高落后地区生均教育经费的力度,适当控制发达地区生均教育经费的水平,使投入意义上的教育基本公共服务均等化过程得以启动,由此开启教育公平的现实进程。
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