中国“引才计划”的本土化难题

  对区域经济格局的洗牌和梳理,是中国引才计划里从未提到,但是实际上最为根本的一环。

作者:本刊记者 荣智慧 来源:南风窗 日期:2019-06-26
  “诺贝尔奖得主”可获北京市通州区100平方米人才公寓租金减免优惠的新闻,引发了大量争议。任一获得诺贝尔奖、图灵奖、菲尔兹奖的科学家,都是当今世界的顶级人才,但针对这些人才的住房优惠政策,仅仅是减免100平方米的租金。很多网民形容其相当于“送玛莎拉蒂五元优惠券”。
  在扮演“世界工厂”这一角色长达十余年后,中国正在经历新一轮的经济改革:从劳动密集型经济向服务及高科技产业转型。认识到对国际上高学历及高科技人才的迫切需求以及人口老龄化的问题,中国已经在近十年相继出台了一系列吸引国际高学历高科技人才到中国发展的政策。
  短短几年间,新的政策为中国吸引了不少国外人才、外国专家。不过,中国的引才计划,包括处于改革中的绿卡政策,仍然有进一步发展的空间。
 
  “刘易斯转折点”
  人口问题和人才问题,是中国经济转型中的难题之一。根据中国统计局的数据显示,中国的适龄劳动力人口(15~59岁)在2012年第一次出现下降,并在后续的几年里持续保持下降趋势。在未来的10年里,中国20~29岁的人口数量将会锐减25%,从2亿下降至1.5亿;20~24岁的人口则会在未来十年内下降将近一半,从1.25 亿缩减至6800万。
  经济学家预测截至最晚2020年,中国会遭遇“刘易斯转折点”—劳动力过剩变为短缺的转折点。曾经促使中国成为“世界工厂”的大量劳动力供给,将面临锐减。
  而且,作为一个深入参与全球化进程的国家,高科技人才对国家社会经济发展有很大的重要性。过去,中国作为一个传统向外输送大量移民工人及学生的国家,在人才储备上拥有巨大潜力。所以,国家和地方政府都热衷于吸引海外专业人才归国。
  在努力吸引中国留学生、中国籍海外人士回国发展的同时,中国也开始实施吸引外籍高科技人才来华的政策。相较于世界其他经济发达国家,中国开始尝试的时间比较迟。不过,针对外籍人才的“引才政策”,已经开始着手关注外籍人才来华发展和定居问题。
  中国于2010年正式将外籍人口列入了第六次国家人口普查的调查项中,根据这一统计结果,在中国长期生活的非中国公民人口仅有约60万人,远远低于1%(仅占0.04%)的全国总人口比例。
  放眼全球,加拿大、澳大利亚以及美国一直在利用海外人才资源弥合国内经济上的技能缺口。例如,2001年在硅谷约有四分之一的工程师是来自中国和印度的移民。除了经合组织(OECD)国家之外,发展中经济体例如巴西、印度也正在成为人才竞争中的活跃角色。特别是印度,由于长期为发达国家供应人才,目前正在积极地吸引更多在海外受过教育并拥有工作经验的本国侨民归国。
  值得注意的是,移民与当地居民之间,最显著的一个差别,就是移民更“喜欢”创业。根据加利福尼亚大学经济学教授Santa Cruz的研究报告提出,移民当中拥有企业所有权的比例高于美国人。相较于美国本土劳动力的9.3%,接近10.5%的移民劳动力拥有自己的企业。
  国际移民组织于2015年发布的《世界移民报告:城市移民创业》中,也指出居住在城市的移民进行创业的全球性现象。移民创业家通常在新型高科技产业里格外活跃。由Kaufman基金会于2015年9月发表的创业政策摘要显示,1995年至2006年在美国新创建的技术与工程公司中,四分之一是由外国人创建的。
 
  引才体系
  21世纪初,中国公布了中长期人才发展规划,旨在推动国家向“创新型社会”转型。这一规划内容里强调了创新型科技人才的重要作用。引才计划则是在此基础上,更大范围地吸收海内外高科技人才。中央和地方政府也通过多层次的全方位参与,来确保政策的顺利落实。
  中国的引才体系,宗旨是“通过发展人力资源再次激活中国发展”。具体实施主体和实践分为三部分:中央政府层级的人才办公室,制定国家层面的人才政策;省级/地方级的人才办公室,制定地方层级的人才政策;人才猎头工作站点,吸引海外人才。前两者共建了一个引才平台。
  中央政府层级的引才规划的重点,是吸引海外顶尖科学家,并且支持力度极大。所有在教育背景、专业领域、工作成就等方面符合要求的人才均可以获得丰厚的财政补贴,可用于进行学术研究、创办企业、日常生活补贴以及其他形式的协助。同时,中国科学院也配合推出了自己的引才计划,为在海外的顶尖中国科学家提供大量的研究基金和其他形式的支持。
  而且,其关注的更多是“海归”人才。因为,中国一直是一个向外输送劳动力而不是接收移民的国家,所以对于非中国国籍人才的长期居留政策的制定,并没有太多经验,定居和移民相关政策也比较匮乏。
  2004年,中国颁布第一部关于在华外籍人员的政策,《外国人在中国永久居留审批管理办法》,实施“永久居留证”制度,正式发行中国绿卡。中国绿卡的门槛非常高,一般只颁发给可能带动经济企业发展的高管人员、掌握核心技术的科学家,或者是在华大量投资(600万元人民币以上)人员在内的高科技人才。
  有些外国申请者公开表示对绿卡政策感到“失望”,认为绿卡对他们的日常生活帮助不大。另一方面,关于中国绿卡政策的宣传很少,外籍人才对其知之甚少。
  继2004年绿卡政策出台后,中国加强了外国签证规定的管理。2012年的《出境入境管理法》以及后来的相关政策修订中规定,在华非法务工的外籍人员,将会被处以拘留或重罚,同时对外籍人员提供虚假证明或者邀请函的公司实施严格的罚款。2017年6月,中国政府印发《外国人永久居留证件便利化改革方案》,“居留证”升级为“居留身份证”,内嵌的芯片可以通过二代居民身份证阅读机识别。
  2016年,拿到中国绿卡的外籍人员刚刚破万。有一组数据可以进行对照:2013年,中国有60万在华外籍人士,7300人持有长期居留证;同年,有100万人成为美国永久居民。
 
  各取所需
  相比之下,海外归国人才是中国“引才计划”里的主流。但是,这些归国创新创业的人才,也面临着不少非常实际的问题:如进行哪些准备、如何选择落地区域、如何搭建团队等。
  科技部人才中心科技人才管理部主任牛萍告诉《南风窗》记者,“海归”的科技人才应该先研究国内的营商环境和政策法规,同时评估自身的综合优势,多参加官方组织或具有公信力的平台组织的活动,像“海交会”“留交会”“国际人才交流大会”等等,也可以参加当地组织的人才协会,多渠道地了解中国的市场环境、消费层级。
  回国的科技人才该如何评估创新创业的条件?牛萍认为,应该在市场空间最大的地方入手。有上下游的产业链配套、有稳定的客户群体,这样才能从根本上有利于事业的良好发展。而且,用工成本是创业中最为高昂的成本,创新创业需要人才梯队,这就需要从区域的人才供给角度来考察。
  当地的公共服务配套也很重要。像上海的创业中介服务非常丰富,各个高校都有商学院,国际化程度高,整体的创业氛围很强。像厦门,提供共性技术研发平台,解决了不少初创企业因资金困难难以投入研发平台的问题。
  补贴资金、场地和税收也是影响创业的因素。另外,还要看当地政府是服务型的,还是传统型的。
  “海归”人才创业,最典型的障碍就是“本土化”。很多高精尖技术,没有应用场景,导致整个项目不接地气,扎不下根。牛萍举了一个例子,一位“海归”人才回国做“干细胞设备”,技术是非常过硬的,但是生产成本特别高,设备不稳定,出货率特别低,导致后续的发展十分缓慢,和国内的生产节奏、市场接纳“不合拍”。
  另外,人的主观限制因素也必须得到重视。很多时候,创业者的想法并不成熟,擅长技术研发的同时,对营销、团队管理并不熟悉,这就导致产品很难落地,团队不容易搭建起来。而且高层次的“海归”人才,地方政府重视,出席各种活动,一不小心就“膨胀”了。戴着光环做事,往往没有那么踏实,急于做出成绩,却又“眼高手低”。
  对区域经济格局的洗牌和梳理,是中国引才计划里从未提到,但是实际上最为根本的一环。
  目前,中国各地的引才计划,依然以行政力量的推动为主。这样做的优点是力度大、传播效果好,但是也存在明显的缺陷—忽略了企业和市场的真正需求。
  很多地区都存在同质化发展的问题,像“苏锡常”制造业都很强,同质化竞争的格局下,争先出高价引才,导致“引才价格战”频频升级。而珠三角则有着良好的差序格局,香港的金融业发达,深圳的创新创业氛围浓厚,广州的科研基础扎实,佛山、东莞、中山的制造业可以让想法立刻变成“实物”,投放市场,跟消费者见面。
  牛萍表示,真正的引才计划应该让市场发挥主导作用,以需求为导向。而各级政府应当把精力放在“顶层设计”上,让区域经济有效发展、错位发展,各种人才“各取所需”;同时,政府也要打造更为优良的“软环境”、更为方便的公共服务平台。
  引才计划的最终目的不是简单地聚集人才,而是要让人才在中国创造更大的价值。
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