让土地活起来 —专访中国人民大学经济学院院长刘守英

相对来说,农民与承包地的关系,现在比较清晰。目前,问题最大、矛盾最突出的应该是宅基地问题。

作者:本刊记者 刘郝 来源:南风窗 日期:2020-07-21

中央深改委第十四次会议审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》,要求深化农村宅基地制度改革,要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法。

中国人民大学经济学院院长刘守英教授表示,期待此轮土地制度改革像1998年那次推动了经济高速增长和结构转变发生一样,对促进城乡要素的流动、城乡的平等、城市质量的提升和乡村的振兴起到根本性的推动作用。

刘守英一直是农村集体土地入市改革的积极推动者,他也曾担任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长。在刘守英看来,宅基地制度改革是整个土地改革中最迫切的问题,南风窗记者对他进行了专访。


宅基地是农民立身之本

南风窗:宅基地问题近期备受关注。从历史上看,宅基地制度是怎样形成的?它有哪些基本前提?

刘守英:农民与土地的关系,实际上也是农民基本权利问题的一部分。相对来说,农民与承包地的关系,现在比较清晰。目前,问题最大、矛盾最突出的应该是宅基地问题。是否承认宅基地是农民的基本权利,会导致完全不同的问题解决路径。

简单来看,农村的土地分为承包地、农村建设用地和宅基地三类。这当中,因为集体化运动等历史原因,农民对宅基地已经形成很坚固的产权观念。早在合作化时期,耕牛、农具等生产资料就开始集体所有化,但是对宅基地的集体所有化一直比较晚。因为这是农民的生活资料,涉及根本的生活保障。

长期历史传统形成了农民的权利观念。尽管宅基地不是私有土地,但在农民的观念中,宅基地的权利是最稳定的,认知强度是最高的。在农民的意识里,宅基地是不会轻易变动的,一旦变动,这就是动了农民的立身之本。

一直以来,我们对宅基地的政策处置也都是非常谨慎的。承认农民对宅基地的这种天然观念,这是作宅基地政策改革必须认识到的基本前提。

此外,宅基地和村社的联系非常密切。村社本身是一个共同体。在乡村,一个农户并不是一个独立的单位。尤其是,现在的宅基地所有权属于村社,而没有分配给农户的村社集体用地,在将来也有可能变成宅基地。因此,针对宅基地或者村社的任何改革,都会牵涉到另一方。作制度设计时,不能就宅基地谈宅基地,农户和村庄的关系必须处理好。

同时,宅基地本身的权利结构很复杂。宅基地是由村集体无偿分配给集体组织成员的,也就是说,只有村社成员才能无偿取得。目前,宅基地不能通过交易获得,也不能转让。同样关键的是,因为耕地保护等原因,公权力对宅基地的干预很强,宅基地一直受到强烈的行政管制。

这些都是作进一步制度安排时必须要考虑的重要前提。

南风窗谈过历史原因形成的种种前提后,你认为,在当下的中国村庄,人和土地的关系是怎样的?

刘守英:整个乡村不仅在变,而且是剧烈和复杂的结构性变动,大量农民“离土出村”。尤其是,现在出现了“农二代”乃至“农三代”,他们和村庄的关系非常疏离,在农村往往也没有安置住宅。

人在变,人的代际关系在变,人、村庄和宅基地之间的关系也在变。一方面,农民的生活方式在城市化,农民进城,就在城里买房了,居住方式一改变,农村的住宅就得不到很好的修缮,变得凋敝破败。另一方面,农村的生产方式也在变,劳动力的需求在下降,这就导致村庄和耕地的距离在客观上就变远了。

所以,村落的含义和功能在变化,连同原来的布局、结构和形态也在变化。相应地,宅基地的功能和配置方式自然也在变化。

那么,我们就要考虑,既然村落的聚落方式和公共服务方式都变了,宅基地还要保持过去那种“无偿分配给集体成员”的分配方式吗?农村的人在外流,宅基地和住宅出现闲置,如果依旧不允许宅基地可以交易的话,农村恐怕会更加僵化。

要注意的是,这些问题不是现在才有的。从上世纪90年代以来,行政村庄就开始发生剧烈变动,人与宅基地的矛盾也与日俱增,宅基地相关制度的无效性越来越明显了。

 

行政力量要慎重介入

南风窗:在如此复杂和巨变的大环境中,应该怎样进一步变革宅基地的相关制度?

刘守英:如何变革,这恰恰是政策的难点。问题的核心在于,怎样在整个城乡中国的变动中,找到合适的解决路径。

现在有不少地方在“乱动”,比如宅基地私下买卖,农村很多人滥占耕地,建起超豪华的别墅,但又有很多农户根本没有宅基地来盖房子。大量乡村是土地浪费和空心状态并存,乡村聚落极其不景气。

目前在变动中,我们面临的最大政策问题是什么呢?就是在农民和土地都已经发生重大变化的情况下,盲目用行政力量去推动解决乡村问题。如果用运动式的方法,简单地规定要在多长时间内合并成多少个村子,这是肯定会出问题的。

原因就在于,一方面,宅基地和村庄的功能是客观存在的,行政力量不能强制抹去宅基地和村庄的基本功能。另一方面,村庄之间的边界是无法模糊的。比方说,各个村子都有独特的族群与文化,土地的多少也不同,这些既有的制度性和非制度性的东西是不能被强制改造的。

总体来看,目前,“乱动”与“不动”并存。但是,不求变也不行。不求变,或者单单依靠行政力量介入其中,都会出现问题。在变动时,一定要非常非常小心谨慎。 

南风窗:目前在乡村治理中,有一些地方政府为了解决宅基地闲置问题,推进合村并居运动,引起农民的强烈不满。你认为,主要问题出在那里?

刘守英:错误的根源就是对问题复杂性的认知不够。这场运动,威胁到了农民“住”的权利。衣食住行,这是农村生活最根本的权利,农民当然会不满意。

还要看到,这样强制性的合并忽略了村庄本身的文化传统,忽略了村庄之间的差异性,本质上是用行政的力量来代替基于传统的配置力量。这是在用“乡村振兴”的名义来推动乡村归并。但实际上,乡村振兴并不是一个简单的政策,它涉及经济社会的方方面面。要注意,政策的制定和施行不能过于简单,不能让乡村振兴跑偏了。

南风窗:在接下来的乡村振兴过程中,具体到宅基地制度,它面临着怎样的新情况?

刘守英:刚刚讲过,现在的宅基地是由村集体无偿分配给村集体成员使用的。目前的制度不允许宅基地存在“产权”的功能。作为生活资料,宅基地可以私有,农民有在上面盖房子的权利,但宅基地并不能成为一种财产权。

但是现在出现了怎样的新变化呢?第一,大量传统乡村的农民开始外流,但人进城了,宅基地不能交易,这块地就被闲置甚至荒废了。第二,在我国沿海发达地区,早就出现私下的宅基地交易活动,尽管它是不合法的。

在快速城市化进程中,城市土地越来越稀缺,地方政府也有更强的动力来获取城市土地指标。因此,合村并居的真正动机并不是为了农村发展,而是为了城市发展,这就更加剧了城市对农村的破坏。

土地活才能城乡融。在我看来,城乡融合的理念要改进,具体到宅基地,也不能再被单一地视为生活资料,而是要被赋予财产的功能。

 

土地活才能城乡融

南风窗:城乡融合是你非常关注的问题。在城市化进程中,中国的乡村发展情况如何?

刘守英:中国的城市化进程非常快,但是乡村问题没有实现联动解决。我们首先要考虑的就是,在整个的高速城市化进程中,如何应对普遍的乡村衰败?乡村的衰败是不可能随着城乡中国城市化而得到自然解决的,还是应回到城乡融合的路上来。

首先,我们要充分认识到,快速城市化之后,必须要对乡村进行扶持。因为在目前,中国的农业用地占比和乡村就业人口占比,两者比例严重不对称。这就说明,乡村的生产要素重组很不合理。整个乡村的经济活动在快速失去竞争力,乡村的生机快速流失。

其次,乡村的经济活动越来越单一。历史上,我国乡村的经济活动是非常丰富的,农民可以搞农业、工业甚至是服务业。正是因为传统农村经济活动的复杂性,中国农业文明和乡村社会才得以不断延续。但现在,高速城市化之后,农村的经济活动基本上只围绕着单一的粮食生产来展开。这就导致,乡村更加缺乏活力,农民在乡村更难找到出路,只得进城。

最后,政策对进城农民缺乏保障。农民进城之后,落不下来,依旧只能回到乡村寻找归属。但是,农民回去却发现,村庄已经变了,自己和村庄的关系也变了。实质就是说,城乡关系没有被妥当地统筹起来。

南风窗:也就是说,乡村不能消失,反而要积极地谋求和推动它的发展。

刘守英:对。乡村问题,不是简单的消失或者衰退的问题。高速的城市化进程中,城市有发展机会,乡村也要有发展机会。那么,从农村进入城市的人,要在城市能落得下来。他的居住权、就业权、子女受教育权等一系列基本权利,都应该受到保障。否则,这就演变成城市里的社会问题。而乡村的发展机会也应调整,使得农村的经济活动更加复杂化,产业更加多样化。乡村中,人、地、村三者的关系在不断变化,那么就要求生产要素实现重组。更关键的是,乡村的生产要素要更加活跃,允许有资本的企业家进入乡村,只有这样,乡村的整体才能真正活跃起来。

南风窗:未来乡村的发展中,如何激活生产要素?相关政策的制定和施行,应该注意哪些问题?

刘守英:我认为,宅基地这个生产要素要变革,一定要变成一个可交易的财产权利。宅基地的权利要对外开放。甚至整个乡村都要把原有的封闭性打破,让资金、人才等新的生产要素进来,并且把所有的生产要素都活跃起来,让乡村内部产生流动性和向上发展的机会。

乡村振兴中最忌讳的就是靠单一的行政力量推进各种运动。这会导致很大程度的混乱。

未来的乡村依然是有各种功能的。比如,乡村是一种生活方式,它不仅是“农一代”落叶归根的地方,也是现在的“农二代”“农三代”偶尔要回来寄托乡愁的地方。因此,在我看来,未来的乡村肯定不能再是以农业环境为主的单一村落,它应该转向一种适度聚居的、满足各类新需求的新村落。

但是,这个过程一定是一个慢变的、渐进的过程。这就要求我们,一定是根据发展出现的新需求来对乡村进行功能定位,进而进行制度设计,而不能简单地作一些行政规定。总之,村庄必须开放,让新的生产要素涌进来,而且要最终能够落地生根。如果不开放,人们就不可能继续留在村庄。

必须强调的是,无论是落后地区的乡村还是发达地区的乡村,宅基地都应当变成一个财产权,也就是一个可以交易的权利。宅基地制度,是为整个村庄的形态变化和功能演变提供基本制度安排的。如果宅基地不可交易,乡村就“活”不起来。


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