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拜登外交转型:困境及危险性

从阿富汗慌乱撤军背后,是拜登政府在推动美国外交做重大转型。美国外交转型的困境越大,动用军事实力工具的冲动就越强。这也是拜登外交的“危险性”所在。

作者:雷墨 来源:南风窗 日期:2021-09-23

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2021年8月31日,拜登就美国结束在阿富汗20年的军事行动发表讲话


“我们只继承了一个最后期限,并没有撤离方案可以继承。”在9月13日众议院的质询上,美国国务卿布林肯为从阿富汗慌乱撤军辩解的话,招来了共和党籍众议员的猛烈“炮轰”。9月15日参议院的质询中,又是一轮“炮轰”。阿富汗突如其来的变局,成了共和党人抨击拜登外交无能的政治武器。作为拜登政府的掌门人,布林肯俨然成了背锅侠。其实,拜登也是背锅侠,他在为前任们背锅。

从2001年大举入侵,到2021年慌乱撤军,阿富汗问题就像一面棱镜,折射出美国外交意愿和能力之变。拜登入主白宫时,意愿与能力之间的张力,已经达到临界点,大幅调整势在必行。这也解释了在撤军问题上,拜登政府为何这么着急。但是,从阿富汗慌乱撤军所引发的问题,绝不能只看它引发了美国政治内斗。更值得关注的是,拜登政府在推动美国外交做重大转型。


转 型

在8月31日发表的关于阿富汗问题的讲话中,拜登算了一经济笔账:20年来美国在阿富汗花费了超过2万亿美元。“是的,美国人民应该听听,每天花费3亿美元,持续20年。”他还说,“那我们在机会方面失去了什么?我拒绝继续一场不再为我们人民的重要国家利益服务的战争。”

拜登这话很契合他的“服务于中产阶级的外交”之理念。事实上,拜登外交的突出特点就是“外交服务于内政”,这也是他急着从阿富汗撤军背后的驱动力。

如果对比冷战结束后,美国扛着自由国际主义大旗,在海外显示存在甚至“改造国家”,不得不说,这是美国外交的重大转型。这倒不是说,以前的美国外交不服务于内政,而是说超强的国家实力,使美国有能力和意愿,在外交上做出一些明显超出“正常国家”所界定内政的事情。苦心经营阿富汗20年,最终以失败告终,客观上成了拜登政府论证自己外交转型合理性的证据。

离开阿富汗,不只是军事意义上的撤军。用拜登的话说,这是一个时代的结束。他在上述讲话中说:“这个关于阿富汗的决定,不仅仅是关于阿富汗。它是关于结束一个重塑其他国家之重大军事行动的时代。”拜登还说,“当我们翻开过去20年指导我们国家的外交政策这一页时,我们必须从我们的错误中学习。”

简单地说,这就是外交上的战略收缩。这种收缩始于奥巴马政府时期,但拜登政府的意愿更坚决、力度更大,客观上显示出“节点”的特征。

美国政治学者弗朗西斯·福山,从阿富汗混乱撤军中解读出“美国与世界渐行渐远”。现在下“美国与世界作别”的结论,或许还为时尚早,但可以肯定的是,拜登政府的确在减少美国的“海外足迹”。

俄罗斯国际问题学者、卡内基莫斯科中心主任德米特里·特列宁近日撰文称,最近逐渐显露出来的“拜登主义”,放弃了美国在9·11事件后重塑其他社会和在境外进行国家建设的政策,这是美国外交政策的一个里程碑。“从阿富汗撤军后,这一学说尤其显得更加可信。”

为什么是“更加可信”呢?因为正在发生的外交转型,并不是拜登的突发奇想或冲动决策,而是美国“酝酿”了10年的过程。奥巴马在2010年就做出了从伊拉克、阿富汗撤军的决定,由于种种原因未能兑现承诺。特朗普为了与阿富汗塔利班达成撤军协议,甚至几乎是无条件地释放了5000多名塔利班人员。用特列宁的话说,拜登的行动基本上是将已经进行了10年的进程正式化和最终化。

虽然拜登及其内阁高官,把撤军的混乱归咎于特朗普的那份协议,但事实上他让美国离开阿富汗的急迫心态,一点也不输特朗普。比如,据美国媒体报道,拜登多次拒绝军方提出的要求,即通过维持少量驻军以促成阿塔与喀布尔政府达成政治协议,然后再撤军。他也拒绝了5位美国前驻阿富汗大使联名发出的“不要放弃阿富汗”的呼吁。尽管拜登声称会继续在阿富汗反恐,但他的真实意图是想走得不留痕迹。

美国波士顿大学的约书亚·西弗林森和哥伦比亚大学的斯蒂芬·韦特海姆,在9月发表于《外交事务》杂志的文章中提出了这样一个问题:浸润政坛半个世纪的拜登,无论从哪个角度看都是美国建制派的“化身”,但他在阿富汗撤军问题上的表现,怎么看都不像个建制派。就外交层面而言,美国的建制派曾能与自由国际主义画等号。尽管最近几年建制派的理念、主张也在变化,但还远未达到与自由国际主义彻底切割的地步。

这两位学者通过分析拜登1973年首次当选参议员以来,在外交理念上的变与不变,得出了这样的结论:拜登是务实的现实主义者,他在推动美国外交实现重大转型。他们认为,虽然特朗普也表现出了转型的动机,但正是拜登展现了逻辑清晰的“务实的现实主义”。在他们看来,这种外交模式高度重视“获得可见的国家利益”,也预期其他国家会追求自己的利益;拜登所做的是通过改变方向,使美国在竞争的世界里获得自己所需要的。


困 境

但是,无论拜登外交如何“改变方向”,希望美国继续“领导世界”的这个大方向不会改变。他在对西方盟友的喊话中,刻意把国际政治界定为民主与威权的对决,意在唤起西方的集体焦虑感,确保西方继续主导世界。当然,这种主导必须经由美国领导。不过,无论从内部还是外部因素来看,拜登的外交转型都面临着一系列难以克服的困境,更别提继续领导世界这个“终极目标”。

美国外交转型的推进,离不开盟友的配合。但对于美国来说,这里面隐藏着一个近乎无解的难题:一方面要求盟友分担责任;另一方面又要确保盟友对美国的信任。奥巴马之所以在外交转型上小心翼翼,重要原因之一就是想在两者之间确保平衡。特朗普无视这个难题,结果是对美国的盟友体系造成伤害。拜登的外交,可以说是从矫正特朗普这一点开始的。他高喊团结盟友,但客观上却走向了反面。

阿富汗变局之后,美国的承诺是否依然可靠?在美国与其西方盟友的关系中,这个问题如同房间里的大象。美国前外交官、华盛顿近东政策研究所学者丹尼斯·罗斯,近日在《纽约时报》上发表了一篇题为《别杞人忧天了,美国的信誉能挺过阿富汗变局》的文章。他列举了1983年里根政府时期造成200多名美国军人身亡的贝鲁特军营大爆炸、克林顿政府时期在沙特发生的造成19名美国飞行员死亡的恐怖袭击等案例,得出“盟友依然需要美国”的结论。

还有美国学者认为,更久远之前越战后期的“西贡撤退”(1975年),以及肯尼迪政府时期的 “猪湾事件”(1961年),美国都挺过来了,这次不会有什么不同。的确,阿富汗变局给美国信誉度所造成的负面影响,还构不成对其同盟体系的致命一击。但这样简单的历史对比忽略了一个关键事实:那个历史时期,美国的绝对实力和相对实力,都处于上升期。而如今的现实和趋势是,美国的绝对实力仍然强大,但相对实力却在下降。

从盟友的角度看,美国是否可靠,根本上取决于其是否具备可以兑现承诺的实力。从这个意义上说,拜登反复向盟友承诺,与特朗普在承诺上的吝啬,效果上没有多大不同。

兑现承诺的实力属于内政范畴。即便不考虑美国经济实力能否重回历史巅峰时刻,仅从国内政治这个维度,就能看出拜登政府恢复美国国际信誉、推动外交转型的难度。拜登是在美国国内政治极化、党争达到历史顶峰时入主白宫的,这样的现状不可能不影响其外交政策。

美国总统外交政策的推行,很多都是通过与他国签署协议来实现的。而这些协议的“定型”,是以总统签署行政令还是经国会通过成为法案的程序,在效力上是存在很大差异的。如果属于前者,那就意味着协议的有效期很可能就是总统的任期。卡内基国际和平基金会学者杰西卡·马修斯,就指出了拜登的这个困境:他的很多外交议程都不得不借助总统行政令,但整个世界都知道,这些能被下一任总统轻易推翻。“外国政府都清楚,去年的大选并不是对特朗普主义的清算。”

美国杜克大学的瑞秋·迈里克,在论述政治极化与美国可信度的文章中指出,长期以来,美国外交政策都没有国内政策那样极化,这是美国外交可信度、稳定性的重要原因之一。“虽然政治极化会随着选举周期而变化,但它已经成了当代美国政治的持久特征。”在她看来,这主要是因为那些支撑政治极化的因素,比如政党的意识形态化、经济上的不平等、碎片化的媒体环境以及政党的衰落等,都不会很快消失。

马修斯认为,拜登入主白宫时,美国民主、共和两党持续半个世纪的外交共识已经崩塌。“美国政治极化与国会的党派化,意味着几乎每项外交政策的转变,都将是一场政治斗争。”在她看来,目前的美国外交精英分为两大阵营,一方认为美国必须继续领导世界且责无旁贷;另一方认为,过去20年的外交证明,美国把国家利益的范围界定得太宽。而拜登外交想两者都要—既要继续领导世界,又要缩小利益界定范围。以此来看,拜登设定的目标,本身就在增加外交转型的难度。


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2021年7月20日,美国纽约街头


危险性

美国著名国际问题学者、《大国的兴衰》作者保罗·肯尼迪,9月初在《经济学人》的文章中写道:“在历史学家看来,美国看起来很像历史上的‘哈布斯堡模式’,拥有庞大却疲惫不堪的军队,这些军队被分散部署在很多地区。美国在阿富汗的失败,也敲响了哈布斯堡模式的警钟,美国将大量军事装备遗弃在阿富汗。”美国不会像哈布斯堡帝国那样崩塌,但处于“挣扎”中的美国,对整个世界来说都会更危险。

一个更加焦虑的美国,在外交上“犯错”的概率只会更大。而外交上的挫败感,又会增加焦虑感,导致外交上更少理性、更多冒进。最近的事态发展,似乎正在证明这个逻辑。在阿富汗的灾难性外交失败后,拜登政府最焦虑的是其印太战略的可持续性。具体地说,是担心美国在印太的盟友信心动摇,从而弱化对美国外交战略的支持。已经有美国学者开始支招:“拜登政府需要通过比原计划更明显的军事演习和部署,来展示美国在西太平洋的威慑力量。”

在论述拜登外交转型时,特列宁写道,对外政策方面,华盛顿已经放弃了温和霸权的形象,转而摆出西方世界领导受到攻击时的战斗姿态。9月15日,也就是完成从阿富汗撤军仅半个月后,拜登宣布将帮助澳大利亚获得核潜艇,以强化在印太地区的军事威慑。一同宣布的,还有美国、英国、澳大利亚三国组建的“新型印太伙伴关系”。据美国有线电视新闻网9月17日报道,拜登的这些决定,事先没有与欧盟做任何沟通和协商。

法国外长称这是“像极了特朗普所作所为的、冷酷的单边决定”。法国之所以愤怒,原因之一是拜登此举搅黄了2016年法国与澳大利亚达成的潜艇交易。毫无疑问,这是拜登外交“伤盟友”的又一案例。但不容忽视的是,美国相对实力的衰落,决定了拜登“团结盟友”有诚意的一面。如果这样对比来看,就更能凸显拜登外交偏离理性的冒进一面。

拜登政府如此急切地拼凑军事集团,无疑是为了“挽救”印太战略,服务于对华战略竞争。但即便是从美国的角度看,中美战略竞争不是、也不应该是聚焦于军事较量。所以,拜登外交转型还有一个潜在的危险性,即把外交“安全化、军事化”。虽然拜登组建了一个“外交天团”,强调外交在国际政治中的重要性,但需要指出的是,美国的权力工具箱里,目前唯一“无可匹敌”的就是军事实力。转型困境越大,动用这个工具的冲动就越强。这也是拜登外交的“危险性”所在。


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