广州港南沙港区（摄/广州日报 莫伟浓）

当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际环境复杂多变。面对这一形势，中国坚定不移推进高水平对外开放，提出并积极构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在此背景下，凭借独特制度优势、高度开放的经济体系以及连接国内国际的枢纽地位，粤港澳大湾区被国家赋予“新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地”的战略使命[1]。

为切实履行这一重大使命，粤港澳大湾区要积极应对规则差异、更素流动不畅、产业协同不足等现实挑战，又要充分发挥其日益成熟的多层次发展网络体系的优势，通过不同网络的叠加共振，推动高水平对外开放的范式升级。正常而言，开放会强调国际化水平，注重在全球范围内扩展活动、建立广泛联系，而“在地国际化”则侧重于在本土空间内，通过网络协同促进国内外资源整合，实现国际功能的承载和国际标准的对接，注重本地与国际经贸活动的深度融合。换言之，“在地国际化”是以本土空间承载国际功能、以网络协同破解跨境壁垒的关键路径。它既避免了“脱嵌式”开放的悬浮感，又打破了“封闭性”发展的局限，使本土根基与国际视野在动态平衡中相互促进。就粤港澳大湾区而言，实施“在地国际化”，是应对内部挑战、深化区域合作、适应全球经济格局变化、培养和引进国际化人才以及提升区域文化与社会国际化水平的必然选择。因此，深入探讨粤港澳大湾区“在地国际化”新阶段如何深化开放探索，对于建设能够有效参与全球合作与竞争的世界级湾区、塑造高水平对外开放新优势具有重要意义。

改革开放以来，中国坚定不移推进对外开放，通过“境内关外”模式取得了显著效果，这一模式也反映了渐进式开放的实践逻辑。从经济特区、保税区到自由贸易试验区，中国不断探索与国际通行规则相衔接的规则体系，推动开放型经济向更高质量发展。而粤港澳大湾区正是这些制度创新的生动实践地和重要先行地。

“境内关外”模式指在国家主权管辖范围内划定特定区域，通过实施区别于国内一般行政区划的特殊经济政策、行政管理体制与海关监管规则，营造一个高度开放且与国际规则接轨的“政策试验田”。这一模式也是许多国家在本土特定区域实施的一种特殊开放管理模式。中国在改革开放过程中，借鉴国际经验并结合自身实际，成功探索并实施了这一模式，取得了显著成效。该模式的核心特征为“地理上位于境内，海关监管上视为关外”，通过在特定区域实施特殊的海关监管政策，实现贸易便利化和经济自由化，推动区域经济快速发展。该模式的演进历程，清晰展现了中国从点到面、由浅入深、从政策优惠转向制度创新引领的一次次开放升级。

中国“境内关外”理念与实践最早孕育于经济特区。1980年8月，第五届全国人大常委会批准《广东省经济特区条例》，在广东省深圳、珠海、汕头三市分别划出一定区域，设置经济特区。这些地区毗邻港澳台、侨胞资源丰富。深圳尤为特殊，因无计划经济体制的历史包袱，能以最小阻力开展市场化改革。初期，特区主要依靠“三来一补”切入全球产业链，核心特征是依托特殊经济政策和灵活管理措施①，突破计划经济体制束缚，首次在国内确立了“以市场调节为主”的经济运行机制②，在国家计划体制框架内开辟出遵循国际市场规则的“特殊政策区”。当时虽然存在关税优惠，但此时并未形成完整的、物理围网下的“一线放开、二线管住”模式，准确而言属于“关税优惠区”而非海关监管意义上的“境内关外区域”。不过，经济特区的探索为后续完善“境内关外”模式提供了重要的启发，也标志着中国开启主动融入世界经济体系的进程。

“境内关外”功能深化于综合保税区。1996年国务院批准设立珠海保税区，此后，保税区在全国范围内迅速铺开。保税区通常具有明确的物理边界和围网设施，是经批准设立、受海关特殊监管的特定区域。其核心功能为“保税仓储、出口加工和转口贸易”三大业务，并辅以商品展示。与经济特区相比，保税区的政策目标更为聚焦，通过“免证、免税、保税”的政策优惠，成为连接国内国际两个市场、两种资源的重要节点。保税区的出现，使“关外”的概念在物理和法律上得以真正落地，确立了“一线放开、二线管住、区内自由”③的海关监管基本框架。对区内货物暂不征税，待其实际流向明确后，再根据流向决定是否征税及如何征税，这精准体现了“关外”的属性。2000年后，随着开放需求升级，保税区逐步整合升级为“综合保税区”，功能拓展至服务贸易、跨境电商等领域，政策新增“入区退税”“选择性征收关税”等优惠，监管体系更成熟，进一步提升了“境内关外”的便利化与国际化水平。

“境内关外”制度拓展于自由贸易试验区。2013年9月，中国首个自由贸易试验区——上海自贸试验区挂牌成立。2015年4月，广东自贸试验区挂牌，其南沙、前海蛇口、横琴三个片区均位于粤港澳大湾区内。截至2024年，全国已设立22个自贸试验区，形成了覆盖沿海、内陆、沿边的全方位开放网络。自贸试验区的布局，旨在测试不同地理和产业条件下制度创新的可行性与适应性。这是“境内关外”模式的一次深刻嬗变，其重心已从货物贸易的便利化，转向以制度创新为核心的全面改革，可以将其理解为“国家治理体系内的国际规则对接及创新区”“制度规则与国际化营商环境的压力测试区”。它虽不一定具备保税区那样严格的物理围网，但在规则、规制、管理、标准等层面，能够全面对接国际高标准经贸规则，部分领域还可结合中国实践创新引领国际规则探索。作为“制度创新的高地”，近5年来，全国自贸试验区累计形成近200项制度创新成果，其中多项经国务院审定后向全国复制推广，成为推动中国全面深化改革、扩大高水平开放的重要机制。

“境内关外”全面实现于海南自由贸易港。2018年4月，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。2020年6月，《海南自由贸易港建设总体方案》正式发布，明确其实施范围为海南岛全岛。2021年6月，《中华人民共和国海南自由贸易港法》颁布，为各项政策提供了法律保障。海南将于2025年12月18日正式启动全岛封关运作，这标志着“境内关外”模式将进入全新的运作阶段。自由贸易港是当今世界最高水平的开放形态，而海南自贸港是此前三个开放阶段特征的集成与升华，其“境内关外”特征在空间范围、货物贸易、服务贸易与投资、要素流动等方面实现了进一步的扩大与深化，以实现贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动。海南自由贸易港不仅是海关特殊监管区域的更高形态，更是旨在建立一个与国际高标准完全对接、完整高效运作的开放型经济新体制，将为中国参与和引领国际经贸新规则的制定提供最前沿的实践样本。

20世纪80年代，中国以加工贸易为开放“突破口”，积极引进外资和技术，承接全球订单，快速推进工业化，形成“世界工厂”，深刻改变全球产业格局。2001年加入世贸组织后，中国进出口总额十年间增长近八倍，深度重塑全球经贸格局。此后，凭借国内超大规模人口基数、经济增长潜力和科技创新能力，中国不仅重塑全球供应链体系，还持续吸引国际资本汇聚，成功跃升为“世界市场”，显著改变全球经济版图。进入新时代，中国以更高水平对外开放推动高质量发展：以上海自贸区等平台为试点，推动产权保护、产业准入、劳动标准等领域与国际规则相通相容；海南自由贸易港构建多功能自由贸易账户体系，进一步便利跨境资金流动；实施更加开放的免签入境政策，提升国际人才流动便利度；开展国际互联网数据交互试点，探索数据安全有序流动……这一系列实践标志着中国正从世界规则跟随者，逐步转向积极参与并引领世界市场规则制定的角色，推动了国际经贸规则变革。这一历程折射出中国坚持在地化发展，不断夯实产业基础、培育消费能力、引领世界规则的开放逻辑，也验证了“以内促外、内外联动”开放路径的可行性，实质上就是走出了一条“在地国际化”的开放之路。所谓“在地国际化”，就是发展中国家以“在地化”空间承载并实现“国际化”功能，走出一条强调本土能动性与全球资源整合力的发展范式，实现了本土特色与国际经验的有机融合，有效推动了产业与城市双向赋能及高端化演进。中国通过立足本土超大规模市场优势和产业基础，主动衔接国际高标准经贸规则，以“境内关外”等模式实现全球优质资源在地高效集聚与深度融合，最终迈向提升全球经贸规则话语权的新阶段。

面对个别国家搞“小院高墙”、关税壁垒，将经贸问题政治化、工具化、武器化、泛安全化的逆全球化行径，中国将深入推进“在地国际化”，探索出一条既突出本土能动性又强化全球资源整合的新路径。“在地国际化”反映了以时间换空间的战略思维。在国内外规则存在显著差异的大环境里，通过“境内关外”模式逐步实现规则衔接与内外市场协同，有效化解了国际市场波动对国内市场稳定性的冲击。“在地国际化”的逻辑演绎详见表1。

表1   “在地国际化”的逻辑演绎

回顾我国“在地国际化”历程，有助于深刻理解粤港澳大湾区的战略定位与开放方略。第一阶段以要素引进为核心，设立经济特区、沿海开放城市吸引外资和技术，形成“世界工厂”产业集群；第二阶段扩大出口、培育内需，重塑全球供应链，扩大国际市场采购，中国跃升为“世界市场”；第三阶段面对百年未有之大变局，推进高水平对外开放，从商品、要素流动型开放向制度型开放转型，从跟跑者向积极参与者与引领者转变，实现开放的质的飞跃。粤港澳大湾区正是在这一历史交汇点上被赋予重大时代使命，其战略定位已从“世界工厂”和“世界市场”升级为“全球新产业与新规则的策源地”，将会成为践行“在地国际化”第三阶段的最佳范式。

2023年4月，习近平总书记在广东考察时明确指出，要“使粤港澳大湾区成为新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地”[2]。这一重要论述不仅为大湾区的发展锚定了战略方向，更从开放层面赋予其打造新发展格局战略支点的重大使命。

“在地国际化”视域下，粤港澳大湾区打造“新发展格局的战略支点”，就是要在内联外通中夯实“双循环协同枢纽”功能、在自主创新中激活“新质生产力核心动能”、在示范引领中彰显“制度型开放发展标杆”，必须立足已有产业与环境优势，逐步提升国际规则竞争能力，更好地配置全球资源。而要提升国际规则竞争能力，需协同推进质量变革，优化产业结构，培育技术、标准、品牌等新优势；推进效率变革，优化配置资源，实现集约式增长；推进动力变革，要素驱动转向创新驱动，培育新产业，依靠科技创新和制度突破为发展注入可持续动力。为此，大湾区要着力夯实以下开放根基。

城市作为国内国际双循环的关键载体与主体之一，集中体现一个国家的营商环境、投资条件、产业氛围等可持续发展支撑力。在逆全球化思潮泛起，全球竞争日益表现为产业链、供应链、资金链与创新链“四链合一”的背景下，单一城市难以独立应对这种系统性竞争，必须依托都市圈的协同力量形成竞争力。因此，都市圈的协同治理与规划引导至关重要。当前，粤港澳大湾区已形成香港的国际金融、澳门的休闲旅游、深圳的科技创新、广州的人文商贸枢纽等各具特色、功能互补的城市分工体系，有助于形成更强大的国际竞争力。

都市圈的国际化发展与产业转型密不可分。在追赶型产业（如劳动密集型加工制造）推动下，城市基础设施和功能逐步完善。全球化初期国际产业转入本国也间接推动了城市空间的初步国际化。当城市基础设施与功能逐步完善后，其在功能定位、产业空间布局和公共服务等方面的国际化需求开始显现。此时，城市不再仅仅是地方经济的承载与辐射主体，更是嵌入全球产业链条，成为其中的重要节点。产业对城市空间的需求，也从最初单一的生产基地，扩展到能够承接全球订单、对接国际市场的综合平台。因此，产业转型不仅需要重塑城市经济结构，更要推动城市在功能、空间、服务等多维度升级。产业高端化通过提升城市创新能力、生产力水平与国际竞争力，驱动城市功能与形态全面升级，由此形成“产业升级”与“城市国际化”彼此促进的良性循环。

产业升级是城市形态向国际化跃迁的重要动力。在全球化背景下，产业升级不仅是技术层面的更新，更是产业结构、产业组织形式和产业链在全球价值链中地位的变革过程。在产业升级初期，城市在全球产业链中扮演劳动密集型角色，而城市形态的国际化则具体表现为大量产业园区的布局、工业设施的扩张和外资企业的集聚。随着产业升级逐步从“追赶型”向“引领型”转型，必然推动城市形态向高级化升级：一方面，高端产业要素的集聚提升了城市品质；另一方面，先进产业的发展内在要求城市加快功能、服务与空间品质的提升。对于粤港澳大湾区而言，产业形态需向多元协同的高端产业集群转型，通过产业竞争力的提升，同步推动城市形态在空间布局、功能配套等方面向多元化与国际化发展。

产业升级增强产业竞争优势塑造，也引发都市圈形态的深刻变革。在产业升级过程中，城市空间结构、产业布局与功能体系逐步向多元化、高端化转型。以粤港澳大湾区为例，各城市在提供高效创新平台与高端服务的过程中，将城市基础设施建设重心从满足基础生产需求，转向支撑高技术产业发展、创新企业落地与高端人才集聚。文化设施、教育资源、医疗条件也实现同步升级，以更优质的公共服务吸引全球高端要素。由此形成“产业升级→城市功能完善→开放范式升级→高端要素集聚→产业再升级”的动态循环。

2.建设世界级创新中心

随着全球竞争格局的变化，传统发展路径逐渐暴露出核心技术创新不足、易受核心领域技术壁垒制约的问题。城市必须从技术“模仿者”转变为自主“创新者”，通过强化基础研究、突破关键核心技术等创新举措，推动产业向价值链高端攀升，进而带动城市的国际化水平提升。正因如此，建设世界级创新中心与创新策源地，成为粤港澳大湾区提升国际竞争力的核心依托。

城市的创新生态系统是建设世界级创新中心的核心要素。为此，需在三方面发力：其一，硬件设施与创新平台需系统性规划建设。随着高科技产业和高端服务业崛起，城市需针对性加大研发设施、创新平台、技术支持体系与人才培养的投入。在此过程中，不仅要提供高效的产业承载空间，更需营造创新氛围，推动产学研一体化与科技成果转化。其二，城市功能与服务层次需同步升级。传统产业园区需加速向现代化科技园区、高能级创新基地和高端服务中心转型，功能需求向高端化、多元化发展。这一转型将进一步促进城市空间布局优化，并带动教育、医疗、文化等公共服务领域的投入升级，使城市形态逐步呈现多功能集成、与国际接轨的特征。其三，城市文化需向多元化、国际化方向演进。创新驱动型城市的核心竞争力之一，在于具备开放包容、鼓励探索的文化氛围。这种文化不仅能降低国际人才与企业的融入成本与制度门槛，更能激发创新思维与跨界合作活力，为全球创新要素的持续集聚提供软性支撑。

自主创新通过推动技术进步与产业高端化，促使城市进行深刻的结构性改革，进而提升其国际竞争力。城市形态不仅是产业发展的承载体，更成为培育以科技创新为核心的新质生产力的创新孵化器。随着城市在全球价值链中地位的持续上升，又为产业迭代与城市国际化提供强大动力。

值得注意的是，从依托低成本的比较优势，向依靠自主创新的竞争优势转化，并非自然演进，需要国家或地方政府的战略驱动与政策引导。自主创新驱动的内生性竞争优势的构建，要求城市具备坚实的科技创新基础、强大的高端人才吸引力与完善的产业配套体系，这对城市提出了多维度改革创新要求。一方面，要将发展新质生产力作为中心任务，构建完善的创新生态系统与技术支持平台，促进科技创新与产业发展的良性互动；另一方面，要把提升高端要素集聚能力作为重中之重，加快提高高端要素比重，不断满足新技术、新产业、新领域的需求。

3.建设内外联动的统一大市场

全国统一大市场建设与高水平对外开放之间是相互促进的良性循环。粤港澳大湾区通过消除区域行政壁垒、形成庞大的统一大市场，既能释放巨大内需潜力，有效应对国际市场的周期性波动，也能为招商引资与本土企业发展提供在地市场支撑与要素供给稳定。依托与国际市场的紧密联系，大湾区可引入国际先进经验与技术，为国内市场化改革、统一大市场公平竞争先行区建设及国际化法治化营商环境塑造注入国际动力，进而提升统一大市场建设水平。

粤港澳大湾区建设新发展格局的战略支点，重点在于破除地方保护和市场分割，促进商品、服务、资本、技术等要素在全国范围内自由高效流动，形成更适配全球竞争的资源配置机制[3]。要以粤港澳大湾区统一大市场公平竞争先行区为制度试验平台，推动三地规则衔接与机制对接，着力消除隐性的地方保护与市场分割，重点推进包括产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等关键环节的改革，构建统一、稳定、公平、透明、可预期的市场规则体系，营造一个在法律法规、监管标准、政务服务等方面与国际高标准经贸规则相衔接的优质营商环境。

粤港澳大湾区已经从培育“世界工厂”“世界市场”阶段进入到提升“世界规则”话语权的新阶段。在培育“世界工厂”阶段，我们主要是全面学习国际先进的产业与市场规则，并在适当区域内运用推广；在形成“世界市场”阶段，我们主要是对接国际市场规则并通过协商达成某种均衡以保障自身合理的权益；在引领“世界规则”阶段，我们主要强调打造利益共同体，立足自身优势，逐步提高国际规则竞争力，推进公平全球化。因此，粤港澳大湾区高水平对外开放的范式升级，本质上就是从地域与产业领域的政策开放升级到制度型开放、从国际规则的学习与对接升级到对国际规则的引领。为汇聚全球资源、塑造竞争优势，粤港澳大湾区需要通过“规则协同”推动已有发展网络叠加共振，进而催生新质生产力。因此，传统以“规则学习或制度衔接”为核心的开放范式需要向以“规则协同”为核心的开放范式升级。

根据企业网络理论，网络的开放性、互动性、外部性越强，企业网络的“熵减”效应越能持续，企业与区域的国际竞争力也随之增强。从区域发展整体看，作为基础层的交通物流网络与生产制造网络为企业提供了物质交换所需的硬件支撑；作为中间层的营商环境网络为企业提供了低成本的商业往来联系；作为上层的科技创新网络为企业提供技术研发、成果转化的核心动力，是提升网络竞争力的关键；文化交流网络则通过增强国际认同、降低跨文化合作壁垒等方式，为企业提供了更广泛的全球资源配置渠道。具体如图1所示。

图：粤港澳大湾区以规则协同促进五层发展网络同频共振、联动世界

每一层网络都会为区域内企业提供正向外部性或降低交易成本，助力不同类型企业汇聚核心竞争力，且每新叠加一层网络、每强化一层网络联动，区域发展能级便会随之提升。当五层网络完备且叠加共振时，区域内企业将更易实现高质量增长，粤港澳大湾区也将逐步汇聚世界级的发展能级。

要实现网络叠加共振，需要各网络运行规则能够协同。无论是制造标准与运输规格的协同，还是产品标准与消费者保护规则的对接；无论是营商税务优惠政策与科技创新方向的匹配，还是国际人文交流认同与产业投资的互动，所有跨网络资源的融合共振都需要规则的协同，尤其是开放创新催生的新产业、新业态，非常需要国内外市场规则的协同。由此可见，粤港澳大湾区高水平对外开放的核心就是通过国内外规则协同提高全球资源配置能力。

五层网络并非孤立存在，在叠加过程中会产生同频共振。其中，生产制造网络提供规模化的工业产能支撑，交通物流网络通过高效联通降低时间成本、扩大市场辐射半径，营商环境网络通过减少制度摩擦、创新规则体系，优化发展环境，科技创新网络为产业迭代升级注入核心动力，文化交流网络则依托软实力提升全球认同度与资源配置影响力。这些网络在叠加过程中，既能通过资源共享形成“范围经济”，也能通过资源集聚放大“规模经济”，显著降低边际成本，最终催生“1+1>2”的乘数效应。随着五层网络的不断成熟，粤港澳大湾区正从传统的制造中心与金融中心，逐步转型为影响全球产业链、供应链和价值链格局的重要创新策源地与文化高地。

粤港澳大湾区已形成完善的生产制造网络、立体化的交通物流网络、持续优化的营商环境网络、日益开放的科技创新网络以及逐步密切的文化交流网络。这五层网络并非孤立存在，而是通过各网络间的相互支撑、动态适配，推动湾区产业能级与区域发展能级实现质的跃升。

粤港澳大湾区已形成多层次制造网络，现代化产业体系正加快成形，成为全球产业链中的重要一环。从产业基础看，2024年广东省先进制造业、高技术制造业增加值占规模以上工业比重分别达56.7%和31.6%，新能源汽车产量超过361万辆，4.2万家规模以上工业企业完成数字化转型，传统制造业通过“智改数转”焕发新活力④。珠三角城市群更依托优势培育出高端电子信息、智能装备、新能源汽车等世界级产业集群。随着全球化进入新阶段，市场对产品创新、生产智能化、品质高端化的需求持续增强，在此背景下，大湾区制造业顺势启动转型，加速向智能化、创新驱动方向升级。

制造网络的能级跃升，离不开全链条支撑机制的保障。目前大湾区已构建起从基础研究、技术攻关到中试验证、成果转化的完整产业链条。根据规划，到2025年底广东省将建成30~50家省级中试平台，为高端制造企业提供高效的研发与产业化支持[4]。同时，借助香港国际金融中心的跨境资本配置能力和深圳资本市场的创新融资功能，制造企业可快速对接全球资本，加速创新落地。由此，大湾区制造业与科技创新网络、金融服务网络深度融合，不仅实现从“世界工厂”向全球智造中心的转型，更成为全球制造业升级与科技创新的关键策源地。

地理隔阂是区域协同的天然障碍。对于粤港澳大湾区而言，交通物流网络的构建是要素高效流动、社会民生深度融合的关键前提，它不仅要连接城市空间，更要衔接跨关税区物流规则、激活跨境消费与产业需求。目前，大湾区内功能性交通枢纽密集，包括国际空港、远洋集装箱海港、中欧班列铁路枢纽站、国际高铁客运站、国际邮轮码头等。近年更以前所未有的力度打破行政区划限制，建设跨江跨海通道和高速路网，形成覆盖湾区主要城市的“一小时通勤生活圈”。2024年，深中通道、黄茅海跨海通道建成通车，进一步完善珠江口跨江通道布局；截至2024年底，港珠澳大桥累计承载香港居民北上人次达到8191万，带动跨境消费近557亿元⑤。基础设施互联互通激活了跨境人员往来与消费需求，促进了大湾区劳动力和人才在更大范围内的自由流动；而陆海空联动、物流与通勤协同的立体综合交通网络，为工业、贸易和文化交流的便捷推进提供了坚实支撑。

高水平对外开放的核心是对标国际规则乃至引领世界规则。在商品和要素流动型开放红利趋于饱和的背景下，粤港澳大湾区要成为连接世界的枢纽，必须从“政策优惠、降低门槛”的传统路径，转向“规则衔接、标准创制”的制度突破，以制度供给的确定性对冲全球市场的不确定性。这意味着，大湾区不仅要优化常规营商环境，更要聚焦跨境数字贸易、金融互通等新兴领域，探索平台算法监管、数据跨境流动治理、跨区域规则协同等制度创新。

在数字贸易治理领域，广州通过“城市大脑”对电商平台进行监测，2025年重点监测电商平台超过7.4万次，查处61条违法线索⑥。这一实践彰显大湾区在数字贸易规则探索中的先行优势。跨境金融领域的制度突破同样显著，依托“跨境理财通”“人民币跨境支付系统优化”等规则创新，区域内跨境金融产品参与者达6.92万人，跨境资金规模超128亿元，有效降低了企业跨境融资成本。与此同时，粤港澳在民生领域的协同持续深化，港澳居民在粤参保人数累计约70万，187项政务服务实现跨境“湾事通”⑦。这些制度创新既降低了跨区域交易成本，更在数字贸易、跨境金融等领域催生出新的增长动能。

沿着制度型开放方向，2023年12月，国家发展改革委发布《粤港澳大湾区国际一流营商环境建设三年行动计划》，其中明确目标：经过三年努力，粤港澳大湾区与国际通行规则相衔接的营商环境制度体系基本建立，共商共建共享体制机制运作更加顺畅，市场化法治化国际化营商环境达到世界一流水平，市场活力和社会创造力充分释放，市场互联互通水平显著提升，在全球范围集聚和配置各类资源要素的能力明显增强，营商环境国际竞争力居全球前列[5]。2024年大湾区内地九市进出口总值8.75万亿元，增长10.1%⑧，印证了制度衔接对贸易往来的促进作用。

4.科技创新网络：从协同创新走向全球创新策源地

全球科技竞争日趋白热化，创新已不再是孤立的科研突破，而是系统、高效、开放的“网络化协同”。粤港澳大湾区拥有内地高校的科研实力、港澳高校的国际化视野和深圳市场的产业转化速度，但如何将这些异质化的优势整合为一个面向全球的创新系统，是其从“区域创新高地”迈向“全球创新策源地”的核心命题。

从创新硬实力来看，粤港澳大湾区在全国区域创新指数中连续八年位居首位，专利数量与PCT国际专利申请量也长期保持领先。大湾区内布局了散裂中子源、鹏城云脑Ⅱ等重大科技设施，突破鸿蒙操作系统、昇腾芯片等关键技术，显示出自主创新突破的硬实力。

企业作为创新主体，撑起了大湾区创新网络的“骨架”。大湾区培育了9家进入世界500强的制造业企业，2.7万家专精特新企业，规模以上工业企业达7.39万家，形成了“塔基厚实、塔尖突出”的企业创新生态网络⑨。一方面，大湾区制造业企业通过数字化改造不断提升工艺水平，培育出众多科技“小巨人”企业；另一方面，依托资本市场的支持，科技企业可快速将科研成果产业化，形成技术创新和财富创造的双轮驱动，进一步增强全球竞争力。

教育与人才战略则为创新网络提供“活水”。从人才供给看，截至2023年，粤港澳大湾区全职在粤工作的两院院士超过150人，研发人员达135万人；香港通过各类人才入境计划吸引超过15万名海内外高端人才，进一步强化国际人才集聚优势。从人才活力激发看，粤港澳三地构建“1+12+N”创新创业孵化体系，孵化项目超5600个，参与青年超2万人。⑩从人才培育看，深圳理工大学、大湾区大学等新高校落地，香港城市大学（东莞）于2024年正式启用，标志着“港澳高校+内地校区”的协同格局成形，港澳高校加速融入内地科研生态。当前，大湾区正通过跨区域人才互认、职业资格互认和科研合作，逐步形成面向全球的协同创新网络，与大湾区已有生产制造网络深度共振，更能激发大湾区发展的核心驱动力。

5.文化交流网络：彰显全球影响力的世界名片

一个区域的全球影响力，不仅体现在经济总量上，还依赖文化软实力与国际传播力的支撑。粤港澳大湾区的文化交流网络，既是开放体系的灵魂体现与软实力核心载体，也是向世界传播“在地国际化”理念、反制“脱钩断链”的有效路径，更是向“全球南方”国家推广中国全球治理倡议的文化纽带。

当前，大湾区正发挥粤港澳地域相近、文脉相亲的优势，推动文化繁荣发展，将文化软实力转化为实实在在的经济新动能。2024年，广东共接待游客8.74亿人次，旅游收入1.1万亿元，文旅融合成为拉动消费的新引擎⑪。在文化贸易领域，大湾区的突破同样显著。广州和深圳的国家对外文化贸易基地、深圳文博会和香港国际影视展等展会促进了文化与数字科技、国际市场的深度对接，催生出潮玩制造、数字文创、跨境影视合作等新业态，推动湾区文化产业升级。这表明，大湾区已从“世界工厂”逐步向兼具制造实力与文化影响力的“世界文化交流枢纽”转型。

改革开放以来，中国通过逐步扩大“境内关外”试点，深度对接国际经贸规则与全球市场，充分发挥劳动力与土地低成本的比较优势，迅速吸引了国际投资与先进制造技术，加快了工业化进程并成为“世界工厂”。“世界工厂”带来了就业，积累了国内居民的购买力。凭借在全球贸易中占据的巨大份额，中国逐渐在国际贸易中获得议价权。不过，议价权还不能保障我们获得公平全球化的待遇。为能够体现中国产业创新能力提升之后在全球价值链上的攀升成果，“境内关外”模式推动的开放范式需要升级，要从以往学习衔接国际规则为核心的渐进式开放范式转向以促进网络叠加共振协同及引领国际规则为核心的开放范式。所谓开放的范式升级就是针对开放进程中如何把握国内外规则间的关系而言的，是从学习对接国际规则演进为协同及引领国际规则。

从网络叠加到产生共振，离不开规则协同。新规则要能够继续推动粤港澳大湾区产业结构优化，在巩固高端制造优势的基础上发展人工智能、新能源等新兴产业，实现制造网络的“高端化、智能化、绿色化”；同时，还要能够实现粤港澳三地规则变革与兼容，如完善交通治理规则，更好服务制造业空间布局，发挥出交通物流网络的基础性功能。更重要的是，通过制度创新构建与国际规则相衔接的营商环境，推进跨境数据流动、安全监管和算法治理，形成具有全球示范性的数字贸易规则。规则协同将大大提升经济竞争力、创新引领力、人才吸引力、文化影响力的协同联动，成功突破传统产业与城市发展的瓶颈，城市形态也从传统空间向具有国际吸引力和高端要素集聚功能的城市新空间跃迁。

展望未来，粤港澳大湾区将沿着开放创新的方向持续深化五层网络的叠加共振，形成面向世界的科技与产业合作的“强引力场”。同时，在大湾区各城市已有的经济技术开发区、自贸区、综合保税区等载体基础上，逐步形成“多区（园）合一”的体制优势，构建国际化一流营商环境。这两大趋势共同驱动粤港澳大湾区的开放范式升级：从发挥比较优势出发的政策型开放（渐进扩展的“境内关外”）升级为从塑造竞争优势出发的制度型开放（深化网络叠加的“规则协同”）。最核心的变化就是从规则跟随者逐步成为规则引领者，立足本土产业根基与区域协同优势，将制造业硬实力转化为规则竞争软实力，以国际化法治化一流营商环境汇聚全球协作资源，激发开放创新内生动力，打造国际化都市圈，通过持续的规则竞争，促进公平全球化，这一开放范式升级反映了“在地国际化”的理论逻辑。

粤港澳大湾区要以打造新发展格局战略支点为导向，建设内外双循环的枢纽。应立足已有制造业优势与服务业优势，推动文化赋能制造业发展，提升资源配置力、产业创新力及品牌与规则影响力。要沿着“在地国际化”逻辑，深化规则协同创新，促进网络叠加共振，形成高水平对外开放新优势。

粤港澳大湾区在建设统一大市场方面发力，既是自身深化经济体制改革、融入全国发展大局的关键举措，更是其深化“在地国际化”的重要基础。通过破除内部壁垒、提升市场效率，大湾区要构建一个更具韧性的超大规模市场，有效吸引全球资本、技术和人才，实现“进得来”与“留得住”。

优化营商环境旨在破除制约经济循环的行政、区域和制度性壁垒，打通生产分配、流通消费各环节堵点，显著提升资本、技术、数据、人才等要素在全国范围内的配置效率，最终构建规则统一、竞争公平的超大规模市场，可有效对冲外部不确定性冲击、维护产业链供应链的安全与稳定，也能形成对全球资源的“引力场”。

全球资本在寻求安全、高效且潜力巨大的投资目的地时，粤港澳大湾区庞大的市场容量、可预期的投资回报及要素跨境流动的便利化潜力，将对其形成强大吸引力。近年来，粤港澳大湾区在建设统一大市场方面，取得了一系列重要成果。以粤港澳大湾区统一大市场公平竞争先行区为例，该区是广东省政府与国家市场监督管理总局于2023年10月19日在广州签署合作框架协议共同建设。协议重点推进市场互联互通、制度完善、优质产品供给、反垄断监管及市场监管数字化规范化标准化建设，涵盖企业跨区域迁移登记优化、质量创新先导区建设、“数字+执法”试点等创新改革措施。2025年9月11日，国务院印发《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，将粤港澳大湾区内地九市列为要素市场化配置综合改革试点之一，标志着大湾区在数据、技术、资本、人才等关键要素的流通与配置上被赋予先行先试的重大使命。以此为契机，大湾区需要更主动地破除制约要素自由流动的体制机制障碍，将制度优势转化为配置效能，让全球创新要素不仅能“进得来”，更能“融得进”“流得动”，夯实“在地国际化”的要素基础。

国内统一大市场所塑造的超大规模效应，能显著提升粤港澳大湾区经济的韧性和抗风险能力，这既是粤港澳大湾区吸引和利用全球资源的底气，也是其高水平对外开放的核心安全屏障。市场规模越大，高水平科技创新的预期收益越高，这将激励创新主体加大研发投入，解决产业链供应链中的“卡脖子”问题，还有助于充分利用规模经济效应以提升生产效率、降低生产成本，强化产业链供应链核心竞争力。粤港澳大湾区拥有完备的产业体系，这是强大的风险抵御能力和产业调整能力的前提。通过建设统一大市场，大湾区正将市场优势转化为规则话语权，使自身成为国际高端要素必须依托、无法替代的战略支点。

建设全球科技创新策源地并非简单的技术移植或规模扩张，而是根植于本土禀赋的内生性创新与开放性联结的有机统一。

1.集聚国际高端科研资源，打造“在地”联合研发枢纽

粤港澳大湾区需主动对接全球创新网络，积极引进国际顶尖科研机构在大湾区设立分支机构，将全球前沿科学问题、先进研究方法与技术路径嵌入本土创新生态体系，实现“国际资源本土化落地、本土需求国际化解决”的联动。例如，联合国可持续发展解决方案网络（SDSN）在深圳龙华区设立分支机构，聚焦可持续发展目标的本地化实践；中国—拉美和加勒比国家技术转移中心于2023年6月在广东东莞正式揭牌成立，这是国内首家面向拉美和加勒比地区的综合性跨国技术转移机构。这些机构的落户，不仅是物理空间的转移，更是创新范式的深度嫁接。大湾区拥有门类齐全且配套完善的全产业链供应链优势，能为国际机构的技术落地提供即时产业支撑，这是任何单纯的“技术飞地”所无法比拟的。当前，大湾区已推动科技成果产业化能力居于世界前列，正朝着堪比旧金山湾区硅谷的新时代科创高地迈进，彰显了中国产业现代化的“创新力量”。

粤港澳大湾区布局的东莞散裂中子源、江门中微子实验装置等重大科技基础设施，已凭借顶尖技术能级与开放共享机制，形成吸引全球科研力量的强大“磁场效应”。以东莞散裂中子源为例，其用户群体涵盖全球顶尖高校与研究机构的团队。未来需进一步发挥大科学装置的平台优势，通过完善国际合作机制、配套高端科研服务设施，强化其对全球科学家的吸引力，为大湾区未来产业发展提供持续动力。

粤港澳大湾区企业已在国际标准领域展现竞争力，如华为、腾讯等龙头企业深度参与5G、人工智能等领域的国际标准制定，为提升国际规则话语权奠定基础。未来，需进一步发挥商会、行业协会等产业组织的桥梁作用，推动其与国际同业组织（如国际电信联盟、国际标准化组织）建立常态化合作机制，联合开展智能家居、新能源汽车、数字贸易等重点领域的标准研发，推动关键技术标准实现国际互认。

这一过程中，大湾区企业不仅要成为技术和产品的提供者，更要成为国际标准制定的重要推动者。同时，通过探索跨境资金流动、人才自由执业、知识产权保护、数据流动等方面的“软联通”机制创新，将成功的湾区经验和标准以“规则输出”的方式辐射全球，为中国提升全球规则话语权提供坚实的制度支撑，从而真正实现从“世界市场”到“世界规则策源地”的转变。

南沙居于粤港澳大湾区的地理中心，其发展可依托深水良港优势发展港口物流、船舶制造、大宗商品贸易等传统产业，还应朝着科技创新与产业创新融合发展方向迈进。未来需充分利用区位、文化、政策等优势，以更高水平的开放，在全球竞争中抢占高地，实现更优化的产业国际化布局。

在“一国两制”框架下，南沙探索在投资贸易便利化、市场准入、政务服务、法律服务等方面与港澳的规则衔接和机制对接，促进各类要素跨境便捷流动和优化配置，进而延伸到对接国际规则，参与全球治理、提升中国在国际规则体系中的话语权。南沙将依托高端制造业与高标准服务业，深度对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》等国际高标准经贸协定。通过制度集成创新，南沙正形成一套既与国际高标准经贸规则深度衔接，又契合中国国情、适配湾区发展需求的规则体系，为全国更高水平制度型开放提供“南沙样本”。

2.加快建设中国企业“走出去”综合服务基地

南沙建设中国企业“走出去”综合服务基地，打造高水平对外开放门户，已被纳入第三届“一带一路”国际合作高峰论坛的务实合作项目清单。基地为中国企业提供政策咨询、投资促进、金融财税、风险防范、争议解决等高标准、国际化一站式服务。例如，引入港澳律师事务所提供国际商事争议解决服务，联合港澳金融机构设计“一带一路”项目投融资方案，整合港澳专业服务资源，打造符合国际规则的专业服务集聚区。未来将进一步发展服务国际商贸往来的现代服务业，重点聚焦共建“一带一路”国家和地区，为中国企业“走出去”提供全链条配套服务。除专门设置的实体服务平台外，南沙的临港经济区、综合保税区也是中国企业出海“母港”。通过在专业服务集聚区内打造金融中心、中央商务区，健全现代金融服务体系，南沙将能更好地打造门户枢纽、湾区客厅。

人才增长是南沙打造亚太区域产业协同枢纽的重要前提。为此，南沙要协同港澳两地，通过优化政策环境、提高人才待遇和福利，建设国际化人才特区，吸引全球高端人才，提升全区人口整体素质。同时，为营造市场化、法治化、国际化营商环境，还着重打造一支高水平的公务员队伍，这不仅有助于提升南沙的治理能力和行政效率，还能为打造亚太枢纽提供坚实的人才支撑。南沙面向世界的发展，不能仅仅依赖传统的劳动密集型产业，还必须努力挖掘“人才红利”，推动高端产业的发展，打造科技创新与产业协同的枢纽，筑造国际化人才特区，进一步提升南沙美誉度。

4.创新跨国合作模式，推动湾区规则标准国际化

充分发挥南沙自贸区片区优势，打造国际合作示范区，推动大湾区从“商品输出”向“规则输出”升级。在借鉴中国—印度尼西亚经贸创新发展示范园区“两国双园”实践经验的基础上，探索跨国飞地模式，构建制度、产业、要素三位一体的支撑体系，塑造规则标准国际化输出的独特优势，最终将其打造为跨境创新网络。可设立“两国双园”统筹管委会，联合港澳专业机构与外方园区建立常态化磋商机制，通过签订涵盖规则对接、利益共享的框架协议，明确标准互认、监管协同等核心条款，为规则输出奠定制度基础。同时打破传统行政主导模式，推行“管委会+跨国运营公司”架构，引入大湾区企业与外方资本组建合资平台，由合资平台负责园区开发、中国标准推广及企业全流程服务，实现行政管理与市场运营分离，提升规则落地灵活性。可依托湾区企业海外合作基础，以“双边双园”模式在《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，以下简称RCEP）有关国家建设海外园区。如在印尼共建渔业养殖—加工一体化项目，形成“印尼原料基地+南沙精深加工+RCEP市场”的开放发展模式。通过园区共建，实现东南亚农业优势与南沙加工、物流优势的精准嫁接，构建优势互补的跨境产业生态。

在产业生态培育上，需依托产业纽带推动标准深度渗透，避免“双边双园”沦为单纯物流便利化平台。聚焦大湾区优势产业，在智能制造、数字经济领域、冷链物流领域参照国内标准，在境外园区建设“标准应用示范工厂”，通过实际运营展示中国标准的先进性，带动当地企业主动采用。同时构建“大湾区研发+境外制造+全球销售”的闭环跨国产业链，如以“产研协同+市场导向”模式推动农业装备出海，设立“南沙智能农机创新港”，加快国产先进适用农机装备的研发应用，拓展数字化农业应用场景，形成适配RCEP市场的标准化产品在国外园区运用。在南沙园区内设立标准认证中心，为境外零部件提供检测认证；在境外园区推动原材料加工标准化改造，形成“中国标准+本地化生产”链条。

在政策协同上，衔接广东省“境外经贸合作区”政策，对推广中国标准的企业给予税收减免、研发补贴；推动RCEP框架下规则衔接，将国外园区打造为“中国标准区域化应用”示范窗口，提升中国标准区域认可度，助力大湾区逐步成为全球规则制定的重要参与者，最终建成国际合作示范区。

（四）培育开放型人文经济新优势，打造文旅商融合世界级旅游目的地

促进文旅产业深度融合，推动文化事业繁荣发展，激发广州等“老城市”的“新活力”。打造一批具有代表性的历史文化街区、非遗体验工坊和国际性节事活动文化载体，增强城市文化吸引力、影响力。创新推出“一程多站”旅游体验，打造特色精品旅游路线，满足游客多元化、个性化需求。深化出入境管理改革，以“港澳地区外国人组团入境广东144小时免签”等政策为契机，有效激发入境旅游市场活力，为湾区文旅产业注入了强劲动能。

强化粤港澳三地联动，变“单打独斗”为“组合出击”，聚焦岭南文化、港澳特色与现代都市文明资源的整合，通过共同策划“一程多站”精品线路、联合举办高能级国际文化节（展）、构建多语言服务体系，系统性提升面向国际游客的服务能力与体验品质。这种以服务国际游客为导向的旅游业态实际是一种服务贸易。它依托本地资源禀赋，主动对接国际标准，推动旅游服务从“接待型”向“价值共创型”转变，实现文化表达、服务标准、产业形态的国际化跃升。在此过程中，人文交流是深层支撑，国际旅游服务则成为服务业“在地国际化”进程的关键路径。粤港澳大湾区正是通过这种以人为核心、以服务为载体的“在地国际化”，不断增强其作为世界级旅游目的地的全球竞争力，同时也为中国城市通过文旅融合推进高水平开放提供了可复制的实践范式。

粤港澳大湾区内各大城市都在积极建设国际交往中心，通过打造国际化社区、提升城市公共服务能级、培育多元文化共融生态，推进这些城市成为中外文化交流与创新合作高地，逐步成为全球产业资源配置枢纽。未来应发挥宜业、宜居、宜游的人文湾区优势，展开“在地国际化”新探索，努力尝试吸引与湾区关联密切的国际组织将总部落户大湾区，或者来大湾区设立亚太区总部。同时，也可以大力吸引国际商会、国际标准化组织、国际经济协会、国际数字地球学会等国际民间组织落户大湾区，持续扩大湾区的国际“朋友圈”，形成国际组织与湾区发展互利共赢的格局，为全国各地区加快推进高水平对外开放提供新思路。国际交往中心城市不仅意味着城市空间结构、经济结构、社会结构的深层重构，还意味着城市文化体系和精神气质的现代化变革。

1.以大湾区四大中心城市为引擎，推动功能互补、错位发展

国际交往中心城市的核心特质在于开放、包容、创新与全球互联，其文化不再局限于本地传统，而是通过积极吸纳外来文化与全球元素增强开放性，推动城市功能从“本地服务导向”向“全球资源配置平台”跃升。城市通过吸纳全球化理念、技术与文化要素，构建具有全球竞争力的创新生态、服务体系与社会环境。在此过程中，城市在社会治理、文化创新与公共服务等领域的深度改革，既为产业升级提供了支撑，也推动城市空间布局从传统生产基地向多元高端的创新与服务中心转型。因此，要积极巩固和提升香港国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽地位；支持澳门聚焦世界旅游休闲中心与中葡商贸合作平台建设，打造东西方多元文化交流基地；支持广州建设中心型世界城市，强化国际商贸中心与综合交通枢纽功能，培育科技教育文化中心能级，建设岭南文化中心和对外文化交流门户；激励深圳以科技创新为引领，吸引世界高端创意设计资源，打造具有全球影响力的创新创意之都。通过四城联动，形成覆盖金融、文化、科技、贸易等多维度国际交往网络，提升区域整体对外连接能力。

粤港澳大湾区作为我国文化多样性最丰富、国际化程度最高的区域之一，具备成为国际文化资源配置枢纽的先天优势。要拓展多元文化合作渠道，依托广交会、文交会等高水平会展，吸引全球参展商与采购商，推动文脉与商脉有机融合，双向赋能；培育具有“世界水准、中国气派、湾区特色”的文艺生态，支持演唱会、音乐节、艺术展览等国际文化项目落地，提升湾区城市在全球艺术网络中的能见度与话语权。大湾区已逐步成为国际政、商、学界往来的重要节点，应继续发挥东西方文明交汇优势，建设成为中华文化“走出去”的重要窗口和“一带一路”文化交流桥头堡。